I OSK 1282/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 244/09 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 244/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 262 § 1 pkt 2, § 2 oraz art. 263 § 1 w związku z art. 141 K.p.a., zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do złożenia zaliczki w wysokości 3.599,00 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. i E. W. za wywłaszczoną "...służebność osobistą dożywotniego i nieodpłatnego mieszkania składającego się z dwóch pokoi, położonych od strony południowo - zachodniej budynku mieszkalnego z prawem korzystania z przynależności tego mieszkania i swobodnym obejściem po całej nieruchomości..." zapisaną na rzecz ww. osób w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. dla nieruchomości położonej we wsi [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej postanowienia. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując, że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i następnych K.p.a. może odnosić się tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Natomiast postanowienie, którego dotyczył wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostało wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. i nie podlega zaskarżeniu, w związku z czym, nie mogą do niego mieć zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień. Tym samym organ uznał, że nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję, wskazując dodatkowo, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w dziale opłaty i koszty postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o złożeniu zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury stwierdził zatem, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nie podlega weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego, gdyż do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym mają odpowiednie zastosowanie – w myśl art. 126 k.p.a. – takie przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, które między innymi regulują możliwość stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia, to jednak możliwość zastosowania tych nadzwyczajnych trybów wzruszenia rozstrzygnięć organów administracyjnych ograniczona jest w zakresie postanowień jedynie do tych, od których przysługuje zażalenie, gdy tymczasem postanowienie wydane w trybie art. 262 § 2 k.p.a. do tych kategorii nie należy. Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi między innymi zamknięcie drogi do złożenia środka prawnego w postaci zażalenia od postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 244/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazał, że nie wszystkie postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zostały przez ustawodawcę objęte weryfikacją w ramach stwierdzenia ich nieważności. Sąd zaznaczył, że właśnie przepisy działu IX k.p.a. dotyczące opłat i kosztów postępowania nie zawierają regulacji upoważniającej zainteresowaną stronę do składania zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Natomiast przedmiotowo niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie służy zażalenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z treści postanowienia Wojewody [...] wynika, że zostało ono podjęte na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., a na to postanowienie nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia, może ono jedynie być zaskarżone w odwołaniu od decyzji, o czym stanowi art. 142 K.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7, 10 i 15 K.p.a. w związku z art. 262 § 1, 263, 264 § 1 i 2 oraz art. 157 § 3 K.p.a., poprzez nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do naruszenia interesów skarżącego w postaci uniemożliwienia mu wykorzystania przysługujących środków prawnych w zakresie wzruszenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., przy czym naruszenie to doprowadziło do naruszenia zasady praworządności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w efekcie prowadzonych w związku z odwołaniem postępowań, ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak [...], Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] dotyczącą ustalenia odszkodowania (z dnia [...] kwietnia 2008 r.) oraz postanowienie tegoż Wojewody zobowiązujące Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (z dnia [...] czerwca 2008 r.) i umorzył postępowanie w sprawie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że pomimo, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną służebność w obrocie prawnym nie istnieje, to jednak istnieje wadliwe postanowienie, wywołujące określone skutki prawne – w tym przypadku finansowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do ustalenia, czy rzeczywiście w przypadku ustalenia zaliczki na koszty postępowania przyjmować należy regułę wynikającą z art. 142 K.p.a., czy też może zasadę określoną w art. 264 § 2 K.p.a., gdzie przyjęto, że od postanowienia dotyczącego kosztów przysługuje stronie zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 262 K.p.a., zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do złożenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną służebność osobistą dożywotniego i nieodpłatnego mieszkania. Natomiast Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Wojewody [...] uznając, że weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i następnych K.p.a. może odnosić się tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Zdaniem Ministra natomiast postanowienie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności nie podlega zaskarżeniu, w związku z czym nie mogą do niego mieć zastosowania przepisy art. 156-159 K.p.a. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że organ administracyjny na zasadzie uznania administracyjnego i stosownie do okoliczności sprawy ocenia, czy w danej konkretnej sprawie należy od strony żądać zaliczki, o której mowa w art. 262 K.p.a. Przy czym podkreślić należy, że zaliczka taka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania administracyjnego. Tym samym, od obowiązku uiszczenia opłat administracyjnych i należności z tytułu spodziewanych kosztów postępowania, należy odróżnić spełnienie żądania organu uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania, o czym stanowi wskazany wyżej przepis. Zarówno zaś w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia. Postanowienie zaś, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stwierdzić należy, że zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 K.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Nierozliczenie zatem kwoty zaliczki w decyzji kończącej postępowanie w sprawie daje możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia decyzji w tej części. Tym samym w niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Minister Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego kasacyjnie w sprawie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., uznając, że postanowienie to jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie, a więc nie podlega ono także weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Obowiązujące prawo bowiem nie przewiduje możliwości rozpoznania takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.