I OSK 1196/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. j. H. P., P. P., E. S.-P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 193/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. H. P., P. P., E. S.-P. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Łd 193/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] spółki jawnej H. P., P. P., E. S.-P. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem wydanym w II instancji utrzymało w mocy postanowienie Starosty Zgierskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którym odmówiono spółce jawnej [...] wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu handlowo-usługowego o powierzchni użytkowej 555, 19 m. kw. znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią handlowo-usługową w parterze usytuowanym na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...] położonych w Zgierzu przy ul. [...]. Uzasadniając swoje orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowiący, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Organ podkreślił, iż przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Z art. 2 ust. 2 ustawy wynika, że zarówno samodzielny lokal mieszkalny jak i usługowy musi być położony w obrębie budynku nadającego się do zasiedlenia. Organ odwoławczy przyjął więc, iż lokal jest samodzielny gdy służy zaspokajaniu określonych potrzeb, a tym samym musi nadawać się do użytkowania. Pojęcie służenia zaspokajaniu potrzeb innych niż mieszkaniowe może być spełnione wówczas gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku w którym lokal jest usytuowany. Z akt sprawy wynika natomiast, iż budynek w którym znajduje się przedmiotowy lokal nie został oddany do użytku. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu będzie możliwe dopiero po zakończeniu prac budowlanych a następnie po dopuszczeniu do jego użytkowania. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie nie stwierdził naruszeń przepisów prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podkreślił, iż zgodnie z art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przytoczył następnie treść art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz wskazał, iż organy administracji orzekające w obu instancjach zasadnie uznały, że samo wydzielenie trwałymi ścianami nie jest wystarczające do wydania żądanego zaświadczenia bowiem lokal o który chodzi znajduje się w budynku, którego budowa nie została zakończona w rozumieniu przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Do czasu uzyskania zezwolenia na użytkowanie budynku nie jest zatem możliwe zaspokojenie potrzeb, którym służyć ma ten lokal. W ocenie Sądu I instancji organy administracji odmawiając wydania zaświadczenia postąpiły prawidłowo bowiem do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku lokal handlowy nie służy zaspokajaniu potrzeb, dla zaspokajania których był przewidziany. Sąd ten podkreślił, iż definicja samodzielnego lokalu zamieszczona w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wyraźnie wiąże samodzielność lokalu z zaspokojeniem potrzeb, którym lokal ten ma służyć, natomiast odwołanie się przez orzekające w sprawie organy administracji do przepisów prawa budowlanego dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu miało jedynie charakter pomocniczy. Podstawę orzeczeń stanowił bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, który został zinterpretowany trafnie. Oznacza to, że zaświadczenie będzie mogło być wydane gdy lokal handlowy będzie mógł służyć celom użytkowym, to zaś nastąpi dopiero po zakończeniu prac budowlanych, a następnie po dopuszczeniu budynku do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się jedynie z zarzutem skarżącej spółki dotyczącym pominięcia przez organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem skarżąca nie podnosi aby to zaniechanie organu uniemożliwiło jej podjęcie czynności procesowych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości [...] spółka jawna H. P., P. P., E. S.-P. z siedzibą w K. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s. a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne odwołanie się do tych przepisów i orzeczenie w sprawie w oparciu o wywiedzione w nich unormowania , 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 8 w związku z art. 217 i art. 218 kpa polegające na uznaniu słuszności odmowy wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia bez uprzedniego podjęcia wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, a także prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania ( w przedmiotowej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Jego obowiązkiem jest jednak odniesienie się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r. wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 10/09) Oceniając zasadność wniesionej kasacji we wskazanych wyżej granicach i wobec sformułowania obu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a tj. zarówno w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 kpa w związku z art. 217 i 218 kpa prezentując pogląd, iż naruszenie to doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania, iż organy administracji słusznie odmówiły wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższą tezą nie można się zgodzić. Wymienione wyżej przepisy statuują naczelne zasady postępowania administracyjnego a mianowicie: - prawdy obiektywnej, - tzw. słusznego interesu obywatela oraz - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i ich kultury prawnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w czym miałoby przejawiać się naruszenie powyższych zasad. Jej autor ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, iż postępowanie tak przed organami jak i przed sądem przeprowadzono w sposób "pobieżny i płytki", a nadto, że zaniechano przeprowadzenia analizy językowej art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U z 2000 Nr 80, poz. 903). Oznacza to więc w istocie, iż zarzut sformułowany w punkcie 2 musi być uznany za bezpodstawny także ze względu na brak jego rzeczowego uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza materiału zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosków przeciwnych. Wszystkie istotne dla wyjaśnienia sprawy dowody zostały przeprowadzone. Nie pominięto również żadnej okoliczności mającej znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Kasacja nie wykazała tego aby w postępowaniu przed organami uniemożliwiono skarżącej udowodnienie swoich racji przy pomocy przewidzianych przez ustawę środków prawnych. Nie było bowiem tak, że jakikolwiek wniosek dowodowy skarżącej został oddalony i że to oddalenie było bezpodstawne. Nie sposób również zasadnie twierdzić, że skarżąca była w toku toczącego się postępowania administracyjnego w jakikolwiek sposób ograniczana i że takowe ograniczenia miały wpływ na wynik sprawy. Jedyny zarzut jaki można było postawić organowi odwoławczemu wiązał się z wydaniem orzeczenia mimo braku uprzedniego wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa) Ta kwestia została jednak poddana należytej analizie i ocenie przez Sąd I instancji. Sąd ten trafnie podniósł, iż skarżąca w istocie nie wskazywała na to aby to zaniechanie organu uniemożliwiało jej podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych, a zatem aby miało wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z kastorem, że doszło do naruszenia dwóch kolejnych przepisów tegoż kodeksu a mianowicie: art. 217 i 218. Bezpodstawność zarzutu w tej części wiąże się z tym, że wykładnia przepisu art. 2 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali dokonana tak przez organy jak i przez Sąd I instancji była właściwa, co w konsekwencji prowadziło do odmowy wydania zaświadczenia. Ta kwestia zostanie jednak omówiona w dalszej części rozważań. Powyższe oznacza, iż zarzut opisany w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w taki sam sposób należy ocenić zarzut sformułowany przez kasatora w punkcie 1kasacji. Jak już wcześniej podkreślono wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, której dokonał Sąd I instancji a wcześniej organy orzekające w sprawie była prawidłowa. Należy zauważyć iż jest ona zgodna z poglądem jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2001 r. wydanego w sprawie II SA/Lu393/00 - ONSA 2003/3/102. Otóż w sprawie, o której mowa podkreślono, że wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę będącą przedmiotem osądu akceptuje i uznaje za własny. Jego źródłem jest wykładnia gramatyczna art. 2 ust. 2 w/w ustawy. Z przepisu tego wynika, iż samodzielnym lokalem może być wyłącznie lokal służący zaspokajaniu określonych potrzeb. Nie chodzi przy tym o potrzeby hipotetyczne, przyszłe, ale o potrzeby, które są zaspokajane wówczas kiedy zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy jest wydawane. Zaświadczenie nie może przecież potwierdzać czegoś, co nie istnieje. Lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych bądź innych wówczas kiedy inwestor uczyni zadość wymogom przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 156 z 2006 r, poz. 1118 ze zm.), a w szczególności jej art. 54 i 55. W przypadku ich niespełnienia zaspokajanie w nim jakichkolwiek potrzeb będzie miało charakter nielegalny co oznacza, iż lokal nie będzie mógł być uznany za spełniający wszystkie wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W konsekwencji będzie to prowadziło do niemożliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego istnienie okoliczności zgoła odmiennych a wiec zgodnych z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia w/w przepisu proponowana przez kasatora jest wadliwa. Argument, który miałby za nią przemawiać, a który wiąże się z praktykami firm deweloperskich jest nie do przyjęcia. Proponowana przez kasatora argumentacja zmierza w istocie do konieczności uznania, iż zaspokaja określone potrzeby lokal, który znajduje się w budynku, który zostanie zrealizowany w bliżej nieokreślonej przyszłości. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a