II SA/Rz 797/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala - do wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 KPA po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r.,. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uchylił w całości kwestionowane rozstrzygnięcie, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organ I instancji powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działkach nr 1455, 1456/3 i 1457 obręb [...] w D. przy ul. [...], nakładając ten obowiązek na inwestora – T. W. Powyższe wynikało z ustaleń podczas przeprowadzonej kontroli robót budowlanych przy budynku znajdującym się na posesji nr 42 przy ul. [...] w D. Ustalono mianowicie, iż na budynku tym dokonano wymiany pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej na blachę trapezową, zamontowano 4 sztuki okien połaciowych, w części środkowej dachu wzmocniono dwie krokwie nowymi elementami. Występowanie nowych elementów stwierdzono także w drewnianej konstrukcji dachu w południowo-zachodniej części budynku. W narożu stwierdzono natomiast rurę spustową zbierającą wody opadowe z nowowybudowanej połaci dachu, mającej spadek w kierunku ściany granicznej pomiędzy posesjami nr 41 i nr 42, zaś na poziomie strychu i piętra wykonane zostały stropy na legarach drewnianych. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął - wyłączając sprawę zmiany pokrycia dachu do oddzielnego postępowania - że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku po jego południowo-zachodniej stronie polegały na wykonaniu przekrycia nad przestrzenią ograniczoną ścianami budynków nr 41 i nr 42, wykonaniu w tej niezabudowanej dotąd przestrzeni dwóch stropów drewnianych (jeden w poziomie piętra, drugi w poziomie strychu) o konstrukcji zamocowanej w gniazdach wykutych w ścianie północnej budynku nr 41 i południowej budynku nr 42. W poziomie piętra budynku nr 42 wykonano otwór i zamontowano drzwi. Organ pierwszoinstancyjny uznał, iż konsekwencję tych robót stanowiło zwiększenie parametrów technicznych budynku nr 42 tj. szerokości, długości i kubatury obiektu, na co wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Jako, że nowoutworzona część budynku nr 42 powstała z wykorzystaniem istniejących fundamentów i ścian budynków nr 41 i nr 42, organ zakwalifikował je jako roboty budowlane, do których zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W zażaleniu na wspomniane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. S. P. zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną kwalifikację robót oraz niezastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji - wydając w dniu [...] września 2008 r. postanowienie - uznał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał informację, podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, że R. U. - jeden ze współwłaścicieli działek nr 1455 oraz 1456/3 zabudowanych budynkiem, którego dotyczy sprawa - ma ustanowionego kuratora. Tymczasem w postępowaniu przed organem I instancji wyżej wymieniony nie był reprezentowany przez swojego ustawowego przedstawiciela. Sytuacja taka jest równoznaczna - zdaniem organu - z pominięciem strony postępowania a co za tym idzie naruszeniem procedury administracyjnej, co z kolei skutkować może wystąpieniem okoliczności wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Ponadto organ II instancji ustalił, iż nie została należycie wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po zmarłej A. U. - współwłaścicielce wskazanych wyżej nieruchomości. Z powyższych przyczyn organ uznał, iż skarżone postanowienie jest na obecnym etapie postępowania przedwczesne, dopiero bowiem eliminacja wspomnianych uchybień formalnych pozwoli na ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Postanowienie II instancji zwraca także uwagę na konieczność ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu wszystkich okoliczności dotyczących przedmiotowych robót, w szczególności jaki był ich zakres, jaki stan istniał przed ich wykonaniem a także kto był ich inwestorem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. złożyła S. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając następujące naruszenia: - art. 30 § 2 KPA w zw. z art. 181 § 1 ewentualnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zwanej dalej krio; - art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 35 KPA, rozdziału IV i V KPA, jak również art. 7, 8, 12 i art. 139 KPA, - brak reakcji ze strony organu drugoinstancyjnego na umyślne omijanie przepisów prawa przez T.W. oraz R. U. Skarżąca zwróciła uwagę, iż wprawdzie nie zna podstawy ustanowienia przez sąd powszechny kuratora dla R. U., jednak jeżeli był nią art. 181 § 1 krio, to należy przyjąć, iż kurator nie został upoważniony do reprezentacji wyżej wymienionego a tylko do rozporządzania jego majątkiem, w tym środkami pieniężnymi. Natomiast jeśli podstawę tę stanowił art. 181 § 3 krio, wówczas wyznaczona osoba nie jest przedstawicielem ustawowym osoby ułomnej - niepełnosprawnej. Tym samym, w ocenie skarżącej, ustanowiony kurator nie mógł skutecznie reprezentować R. U. w niniejszym postępowaniu. Ponadto R. U. na dzień wszczęcia tego postępowania był zdolny do czynności prawnych a zatem organ I instancji prawidłowo doręczał mu wszelką korespondencję. Ustanowienie kuratora nastąpiło zaś dopiero na dzień przed rozprawą administracyjną tj. 7.02.2008 r. Zdaniem składającej skargę, w sprawie naruszone zastały zasada praworządności, szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Postępowanie prowadzone było przewlekle, z naruszeniem wszelkich terminów określonych w KPA. Poza tym, uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne, organ II instancji złamał przewidziany w art. 139 KPA zakaz reformationis in peius. S. P. podniosła, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej powoduje naruszenie jej uprawnień właścicielskich (rozbudowa została dokonana na jej gruncie) a tym samym naruszenie przepisów prawa cywilnego, administracyjnego oraz karnego. To zaś powoduje, iż doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. W powyższej sytuacji koniecznym jest orzeczenie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając argumenty skargi za nieuzasadnione. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 30 § 2 KPA osoby nie posiadające zdolności do czynności prawnych powinny być reprezentowane przez swoich ustawowych przedstawicieli. Przedstawicielem takim w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest kurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 KPA. Przepis art. 138 § 2 KPA przewiduje dla organu II instancji przy rozpoznaniu środka odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonego aktu przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji uznając, że uczestnik postępowania R. U. nie był w sposób właściwy reprezentowany w postępowaniu przed organem I instancji. W tej materii organ ustalił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia 7 lutego 2008 r. ustanowiony został kurator dla częściowo ubezwłasnowolnionego R. U. Na zapytanie organu II instancji Sąd Rejonowy w D. pismem z dnia 5.09.2008 r. udzielił informacji, że w postępowaniu administracyjnym, częściowo ubezwłasnowolniony R. U. powinien być reprezentowany przez kuratora. Zasadą jest, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego oceniać należy według przepisów prawa cywilnego (art. 30 KPA). Zdolność do czynności prawnych dotyczy pozycji danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, a więc stosunku procesowego w którym jednostka pozostaje w toku czynności tego postępowania. Przepis art. 30 § 1-3 KPA jest skorelowany z art. 34 § 1 i art. 97 § 1 pkt 2 i 3 oraz 99 KPA. Naruszenie przepisów odnoszących się do ustalenia zdolności do czynności prawnych i reprezentacji strony w postępowaniu pociąga za sobą wadliwość postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać czynności, jednakże czyniąc to za zgodą przedstawiciela ustawowego. W realiach kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko organu II instancji, co do konieczności skasowania zaskarżonego zażaleniem postanowienia jest uzasadnione. R. U. mimo zawiadomienia go o rozprawach administracyjnych przeprowadzanych przez organ I instancji w dniach 21.12.2007 r. i 8.12.2007 r. nie stawił się na nie i nie bronił swoich praw. Zjawił się on natomiast podczas rozprawy administracyjnej wyznaczonej przez organ II instancji na dzień 30.07.2008 r., nie podjął żadnej obrony swoich praw, podał jedynie, że ma ustanowionego przez Sąd kuratora i zażądał, żeby on go w postępowaniu reprezentował. Taka postawa R. U., który nie podjął obrony swoich praw w powiązaniu z informacją z Sądu Rejonowego w D. zawartą w piśmie z dnia 5.09.2008 r., z której jednoznacznie wynika, że R. U. powinien być w postępowaniu administracyjnym reprezentowany przez kuratora wskazywać mogą na to, że osoba ta może nie zdawać sobie w pełni sprawy z wynikających dla niej skutków toczącego się postępowania. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że wprawdzie fakt ustanowienia kuratora dla R. U. miał miejsce dopiero w dniu 7.02.2008 r., jednak był on następstwem wcześniejszego jego częściowego ubezwłasnowolnienia. W takiej sytuacji należy przypuszczać, że stan zdrowia tej strony postępowania uzasadniający jej częściowe ubezwłasnowolnienia istniał znacznie wcześniej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.02.1984 r., II SA 1811/83 zaprezentował tezę : "Gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba ubezwłasnowolniona częściowo jej kurator powinien być wezwany do udziału w postępowaniu administracyjnym w każdym przypadku, gdy osobiste działanie strony wskazuje, że nie zdaje sobie ona w pełni sprawy z celu i skutków takiego postępowania". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje cytowane stanowisko NSA. Mając na uwadze powyższe stanowisko Sąd uznał, że skarga S. P. na wydane w trybie art. 138 § 2 KPA postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ I instancji w celu umożliwienia udziału w postępowaniu kuratorowi R. U. musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, które nie dotyczą wyjaśnionej wyżej kwestii reprezentacji R. U., stwierdzić należy, że nie mogą one stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Problem przewlekłości postępowania administracyjnego może rzutować na ewentualną zasadność skargi na bezczynność organu, nie może natomiast być powodem skasowania zaskarżonego postanowienia. Zarzut dotyczący naruszenia zakazu reformationis in peius wyrażonej w art. 139 KPA jest również nietrafny. Postanowienie organu I instancji, którego dotyczyło zażalenie rażąco naruszało prawo poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu stronie reprezentowanej przez kuratora, co stanowiłoby podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Kierując się wskazanymi wyżej okolicznościami Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.