II SA/Rz 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T.Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) na rzecz skarżącej T.Ł. koszty postępowania sądowego w kwocie (...) zł /słownie: (...)złotych/. II SA/Rz 146/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania T. Ł. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej- pylica płuc z poz. 3/6 wykazu chorób zawodowych - postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ stwierdził, że lek. med. T. K. w piśmie z dnia 3 września 2007r. skierowała T. Ł. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc. Pismem z dnia 28 września 2007r. podejrzenie choroby zawodowej zgłosił Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W toku postępowania ustalono, że T. Ł. pracowała: * w latach 1983-1985 w A. w R. jako szwaczka, * w latach 1987-2006 w B. S.A. w S., jako operator urządzeń pomocniczych, operator urządzeń do wykańczania wyrobów walcowanych, operator walcarki blach, operator urządzeń tnących (1987-1999), jako operator ciągu walcowniczego (1999-2002), jako operator urządzeń transportowych ciągu wykańczalni (2002-2006). W czasie pracy zawodowej zainteresowana była narażona na działanie pyłów przemysłowych oraz wolnej krystalicznej krzemionki. Jak wynika z dokumentacji badań środowiskowych pracowała w zapyleniu o normach higienicznych wykazujących wartości odpowiednio: NDS pyłu całkowitego= 4,0mg/m3 oraz NDS pyłu respirabilnego -= 1 mg/m3. W badaniach okresowych nigdy nie stwierdzono przeciwwskazań zainteresowanej do wykonywania pracy na wskazanych powyżej stanowiskach pracy. T. Ł. przebywała w szpitalu z powody odmy prawostronnej w 2003r. i parę miesięcy później odmy lewostronnej. W czasie pobytu w szpitalu wykonano torakotomię prawostronną z resekcją blizn prawego szczytu płuca. W 2005r. przebywała w szpitalu w powodu odmy lewostronnej z następową torakotomią lewostronną. W dniu 28 kwietnia 2008r. orzeczeniem nr [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u zainteresowanej. W zdjęciach płuc wykonanych podczas diagnostyki w WOMP nie zaobserwowano typowych dla pylicy zmian o charakterze zagęszczeń w miąższu płucnym. Pomimo narażenia zawodowego uznano, że nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u T. Ł. Następnie zainteresowana została w trybie odwoławczym przebadana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Orzeczeniem z dnia 5 września 2008r. nr [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u T. Ł. Odwołanie od tej decyzji wniosła zainteresowana. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że lekarze z WOMP jak i IMPiZŚ orzekli o nie rozpoznaniu u zainteresowanej choroby zawodowej - pylicy płuc. Placówki medyczne i organy inspekcji sanitarnej nie kwestionują tego, że zainteresowana była narażona na pyły spawalnicze, włókna tkanin naturalnych i sztucznych w środowisku pracy. Jednakże zgodnie z obowiązującymi wytycznymi Międzynarodowego Biura Pracy z 1970r. podstawą do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc są zmiany radiologiczne o charakterze rozsianych zagęszczeń ogniskowych widoczne w klasycznym zdjęciu radiologicznym w projekcji AP. Zmiany te mają mieć charakter trwały z tendencją do nasilania się w czasie w związku z progresywną naturą włóknienia. Natomiast tomografia komputerowa i badanie histopatologiczne są badaniami pomocniczymi w diagnozowaniu i różnicowaniu pylicy i nie mogą być podstawą do rozpoznania tego schorzenia w kategoriach choroby zawodowej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym zarzucono, iż nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie badania lekarskie z okresu hospitalizacji organ II instancji wskazał, że WOMP uwzględnił te wyniki badań lekarskich i uznał iż opisywane zmiany w płucach nie są związane z narażeniem zawodowym zainteresowanej. Organ odwoławczy wskazał, że państwowy inspektor sanitarny nie jest w stanie ingerować w dobór i zakres badań przeprowadzonych przez biegłych lekarzy medycyny pracy wydających opinie w trybie § 6 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Opinia wydana przez lekarzy jest wiążąca iw zakresie dotyczącym rozpoznania choroby zawodowej i inspektor nie ma prawa podważać diagnozy lekarskiej. Skargę na tą decyzję wniosła T. Ł. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność, iż praca jaką wykonywała w B. SA w S. w latach 1987-2006 odbywała się w dużym zapyleniu, w wysokiej temperaturze, bez masek ochronnych w obecności związków chemicznych a przede wszystkim oparów z kwasów z naruszeniem podstawowych przepisów BHP. W uzasadnieniu skargi podała, że pracowała w bardzo ciężkich warunkach przy dużym zapyleniu, wysokiej temperaturze w obecności związków chemicznych, a w szczególności oparów z kwasów. Praca była wykonywana bez odpowiednich masek ochronnych powodując, że do układu oddechowego dostawały się pyły przemysłowe i związki chemiczne. W 2003r. była w szpitalu z powodu odmy prawostronnej, a parę tygodni później odmy lewostronnej. Wykonano jej torakotomię prawostronną z resekcją blizn prawego szczytu płuca. W 2005r. była hospitalizowana z powodu odmy lewostronnej z następową torakotomią lewostronną. W wydanych w sprawie opiniach lekarskich nie wzięto pod uwagę odnotowanego w dokumentacji lekarskiej wycinka płuca z istniejącymi zmianami chorobowymi. Podała, że wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i uzupełnienie postępowania dowodowego pozwoli podjąć właściwą decyzję. Jej zdaniem składane przez nią zarzuty do orzeczeń lekarskich nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił, ale z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu jednocześnie wynika reguła, iż przy tej kontroli Sąd stosuje prawo obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji /zasada tempus regit actum – czas rządzi czynnością prawną/. Wyrokiem z dnia 19.06.2008 r., sygn. akt P 23/2007 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP niżej wymienionych przepisów: 1) art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26.06.1974 r. – Kodeks pracy /Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm./ w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115/. W punkcie II wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołane wyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Wskazany wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2.07.2008 r., Nr 116, poz. 740, zatem stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dniem ogłoszenia tego wyroku wymienione w nim przepisy są przepisami niekonstytucyjnymi, które jednak zgodnie z zawartą w wyroku klauzulą odroczeniową utracą moc prawną z dniem 3.07.2009 r. W motywach wyroku Trybunał Konstytucyjny m. innymi skonstatował, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bo zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu, i tym samym niekonstytucyjność delegacji ustawowej pociąga za sobą również niezgodność rozporządzenia z dnia 30.07.2002 r. z Konstytucją RP. Określając termin utraty mocy obowiązującej przepisów wymienionych w sentencji wyroku, Trybunał Konstytucyjny miał na względzie konieczność pozostawienia ustawodawcy czasu na przygotowanie zmian legislacyjnych oraz konieczność zapobieżenia powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych. Zaskarżona decyzja była wydana w dniu [...].12.2008 r. i w podstawie prawnej tej decyzji powołano m. innymi § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r., który w tym czasie był już przepisem niezgodnym z Konstytucją RP. Wymienioną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u T. Ł. choroby zawodowej pylicy płuc z pozycji 3/6 wykazu chorób zawodowych. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie motywował orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Wskazany Instytut w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 5.09.2008 r., stwierdził, że podstawową metodą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest pełnowymiarowe zdjęcie rentgenowskie klatki piersiowej. Na zdjęciach rentgenowskich wykonanych w 2007 roku oraz w czasie hospitalizacji skarżącej w Szpitalu Instytutu, nie ujawniono obecności zmian radiologicznych /zacienień drobnoguzkowych/ odpowiadających pylicy płuc. Na tej podstawie jednostki orzecznicze wykluczyły pylicę płuc u skarżącej. Natomiast jednostki orzecznicze oraz orzekające organy przyjęły, iż skarżąca w okresie pracy była narażona na działanie pyłów przemysłowych oraz wolnej krystalicznej krzemionki, które to czynniki mogą spowodować pylicę płuc. W skardze skarżąca m. innymi podniosła, że w 2003 roku była hospitalizowana z powodu odmy prawostronnej, a potem lewostronnej. Z powodu tego samego schorzenia była hospitalizowana w 2005 r. /odma lewostronna/. Zarzuciła, iż jednostki orzecznicze nie wzięły pod uwagę odnotowanego w dokumentacji lekarskiej sporządzonej w związku z leczeniem odmy płucnej wycinka płuca z istniejącymi zmianami chorobowymi. W orzecznictwie utrwaliło się zapatrywanie, że sąd może odmówić zastosowania w konkretnej sprawie przepisu podustawowego /np. rozporządzenia/, jeżeli uzna, iż jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją /por. dla przykładu postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.01.1998 r., sygn. akt U 2/97 – OTK nr 1/1998, poz. 4, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16.01.2006 r., I OPS 4/05 – ONSAiWSA Nr 2/2006, poz. 39/. Przytoczony pogląd jest również aprobowany w piśmiennictwie /por. A. Mączyński – Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, Państwo i Prawo Nr 5/2005, str. 12 oraz W. Skrzydło – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 5 wydanie, Oficyna Wolters Kluwer Polska spółka z o.o., 2007 r., str. 16-17/. Przedstawione zapatrywanie opiera się na art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Pierwszy stanowi, iż Konstytucja jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi inaczej. Drugi stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Według trzeciego, sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Skoro Sąd może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, to tym bardziej powinien to uczynić w sytuacji, kiedy w dacie orzekania i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, domniemanie konstytucyjności rozporządzenia zostało wzruszone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Za takim stanowiskiem zdecydowanie przemawia zasada ustrojowa sądu administracyjnego, z której wynika, że Sąd kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Decyzja wydana na podstawie przepisów rozporządzenia, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją nie może być zatem traktowana jako zgodna z prawem. Sprawa komplikuje się w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny derogacji przepisów aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem Trybunał w punkcie II wyroku stwierdził, że przepisy rozporządzenia z dnia 30.07.2002 r. tracą moc prawną z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, czyli z dniem 3.07.2009 r. Nasuwa się zatem pytanie, czy Sąd ma obowiązek stosować do dnia 3.07.2009 r. niekonstytucyjne rozporządzenie, czy też taką klauzulą odraczającą nie jest związany? W literaturze podnoszony jest pogląd, że pojęcie obowiązywania aktu normatywnego nie powinno się zawsze utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania, a także podkreśla się, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest zmiana stanu prawnego. /por. J. Trzciński – Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 10/07 – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 1/2008, str. 157-161, oraz R. Hauser, J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Lexis-Nexis, 2008 r., str. 70/. Zbliżone stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007/3/26, w którym m. in. stwierdzono: "Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku /co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku/ następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału /odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału/, albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum /co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych/, powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów". Dalej Trybunał stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo /z racji konstytucyjnej genezy/ w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając /w celu przywrócenia stanu konstytucyjności/ możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu. Podzielając przedstawiony pogląd, należy zatem stwierdzić, że wydanie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Z tego względu Sąd meriti na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2008 r., Nr [...]. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżąca poniosła koszty związane z dojazdem do Sądu i z powrotem /12 zł/. Innych kosztów sądowych nie poniosła /art. 239 pkt 1 lit. c – p.p.s.a./. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nie nadaje się do wykonania. Na zakończenie należy wyjaśnić, że Sąd skasował decyzje obu instancji wyłącznie z powodu niekonstytucyjności podstawy prawnej tych decyzji i wobec tego nie dokonywał merytorycznej oceny tych decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy powinny sprawę rozstrzygnąć niezwłocznie po uchwaleniu nowych przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych.