II SA/Ol 399/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]". "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku zootechnika I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz decyzję Dziekana Wydziału z dnia "[...]". "[...]"; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz P.B. kwotę 440,00 zł ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. Dziekan Wydziału "[...]", na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.), art. 190 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) oraz § 28 regulaminu Studiów tego Uniwersytetu, skreślił z dniem 11 grudnia 2008 r. P.B. z listy studentów pierwszego roku studiów stacjonarnych pierwszego stopnia kierunku zootechnika. W uzasadnieniu podał, że student nie uczestniczył w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych w semestrze zimowym roku akademickiego 2008/2009. W odwołaniu, które wpłynęło do organu dnia 24 grudnia 2008 r. P.B. zarzucił, że organ nie wskazał podstawy prawnej orzekania bowiem samoistnej podstawy rozstrzygnięcia nie może stanowić art. 104 K.p.a. a organ pierwszej instancji nie wskazał innego przepisu prawa. Naruszony zatem został art. 107 § 1 K.p.a. Odwołujący zarzucił również, że w decyzji nie wskazano zmian do ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, uchwalonych po 2000 r., co stanowi istotną jej wadę. Podniósł ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana "z zaskoczenia". Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 104 i art. 132 § 1 K.p.a., uchylił w całości własną decyzję z dnia 11 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Dziekan podał, że uznając argumenty strony, a w szczególności wydanie decyzji z pominięciem postępowania wyjaśniającego, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Dnia 12 stycznia 2009 r. wpłynęło do organu odwołanie P.B., w którym wniósł o uchylenia powyższej decyzji i orzeczenia o odmowie skreślenia z listy studentów. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nie kształtuje trwale stosunków prawnych, gdyż Rektor w każdym czasie może ją uchylić ze względu na ważny interes uczelni na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym. Zażądał, aby Rektor orzekł o odmowie skreślenia z listy studentów, bo tylko takie rozstrzygniecie będzie korzystniejsze od tego, które jest przedmiotem odwołania. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał powyższe odwołanie Rektorowi "[...]". P.B. złożył wniosek o sprostowanie pouczenia w tym postanowieniu, gdyż nie wskazano w nim organu, za pośrednictwem którego należy wnieść odwołanie. Uwzględniając powyższy wniosek, Dziekan ‘[...]" postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r., wydanym w trybie art. 111 K.p.a., uzupełnił pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2009 r. o słowa: "za pośrednictwem Dziekana Wydziału [...]". Wyjaśnił też w uzasadnieniu, że wniosek dotyczył uzupełnienia, a nie sprostowania pouczenia. W zażaleniu na postanowienie z dnia 19 stycznia 2009 r. strona wniosła o jego uchylenie zarzucając, iż nieprawidłowo przekazano odwołanie na podstawie art. 65 K.p.a., gdyż zostało ono wniesione do właściwego organu w trybie art. 129 § 1 K.p.a. Rektor "[...]" decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 31 grudnia 2009 r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta jest prawidłowa zarówno pod względem zgodności z prawem, jak i pod względem celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Decyzja została bowiem podjęta na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. i uwzględniła żądanie strony zawarte w odwołaniu. W złożonej skardze P.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, iż niedopuszczalne było wydanie orzeczenia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie incydentalne w przedmiocie przekazania odwołania organowi właściwemu. Skarżący zarzucił również, że decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem właściwości instancyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ pierwszej instancji jest możliwe tylko w terminie do 7 dni. Po jego upływie powstaje bowiem obowiązek przekazania odwołania organowi odwoławczemu, tym samym organ pierwszej instancji traci uprawnienie do rozstrzygnięcia autokontrolnego. Wskazał ponadto, że uzasadnienie decyzji autokontrolnej nie może ograniczać się do sformułowania "uznaję przedstawione argumenty", lecz powinno te argumenty przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i wykazać, że wszystkie zasługują na uwzględnienie. Skarżący podniósł również, że dokonanie autokontroli jest wykluczone, jeżeli organ pierwszej instancji dostrzeże inne, niż podniesione w odwołaniu, wady własnej decyzji uzasadniające jej zmianę lub uchylenie. Podkreślił też, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji kasacyjnej bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub inny sposób kończącej sprawę jest rażącym naruszeniem prawa. Sprawa skreślenia z listy studentów nie została w ogóle rozstrzygnięta, skutkiem czego istnieją wątpliwości co do statusu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że decyzja autokontrolna była wydana zgodnie z art. 132 § 1 K.p.a. i nie narusza rażąco prawa. Organ pierwszej instancji mógł bowiem w trybie autokontroli wydać decyzję o skreśleniu (naprawiając swoje błędy proceduralne) lub też uchylić własną decyzję. Gdyby organ nie uwzględnił żądań odwołania, byłby zobowiązany przekazać odwołanie organowi drugiej instancji na podstawie art. 133 K.p.a. Zawarcie w decyzji autokontrolnej rozstrzygnięcia o odmowie skreślenia z listy studentów stanowiłoby wyjście poza granice odwołania, do czego organ pierwszej instancji nie był uprawniony. Ponadto żaden przepis Prawa o szkolnictwie wyższym nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie skreślenia z listy studentów. Rozstrzygnięcie takie oznaczałoby, że skarżący jest nadal studentem, co zostało potwierdzone przez samo uchylenie decyzji o skreśleniu z listy studentów. Rektor podniósł, że utrzymał w mocy decyzję korzystną dla strony i zgodną z jej pierwotnym żądaniem, zawartym w odwołaniu z dnia 24 grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego przekazania odwołania w trybie art. 65 K.p.a. zamiast w trybie art. 133 K.p.a., Rektor wskazał, że zarówno postanowienie z dnia 19 stycznia 2009 r. w przedmiocie przekazania odwołania, jak i wydane w jego następstwie postanowienie z dnia 26 lutego 2009 r., zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w dniu 6 kwietnia 2009 r. Rozstrzygnięcia zawarte w tych postanowieniach nie naruszały rażąco prawa, nie kształtowały one sytuacji strony i nie miały wpływu na jej prawa i obowiązki. Prawidłowa reakcja organu odwoławczego na zaistniały zbędny tok proceduralny również nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż organy administracji obu instancji w kontrolowanym postępowaniu naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, choć nie wszystkie stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego z dnia 26 lutego 2009r., którą utrzymano w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie wyjątek od zasady związania organu pierwszej instancji własną decyzją, wyznaczając jednocześnie granice autokontroli. Możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji uzależniony jest od zaistnienia dwóch przesłanek: formalnej - wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub w przypadku wniesienia odwołania przez jedną stronę zgoda pozostałych stron oraz materialnej - uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że spełniony jest pierwszy warunek, powinien dokonać oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ pierwszej instancji jest związany zarzutami i wnioskami odwołania. Nie jest zatem dopuszczalne wyjście poza granice odwołania. Odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jeżeli organ pierwszej instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu za usprawiedliwione. Należy również zauważyć, że wprawdzie art. 132 K.p.a. nie stanowi o terminie, w którym możliwe jest wydanie decyzji autokontrolnej, nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie ustanowił granic czasowych. Z treści art. 133 K.p.a. wynika, że organ, który wydał decyzję, ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji zgodnie z art. 132 K.p.a. Datą początkową biegu wskazanego terminu, obliczanego według zasad określonych w rozdziale 10 K.p.a., będzie dzień faktycznego otrzymania odwołania przez właściwy organ. Zaznaczyć przy tym należy, że tego rodzaju problem nie wystąpił w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wprawdzie uwzględnił wniosek odwołującego się, gdyż uchylił własną wadliwą decyzję, lecz wyszedł poza granice odwołania, czym naruszył art. 132 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji autokontrolnej wynika bowiem, że przesłanką uchylenia decyzji z dnia 11 grudnia 2008 r. było jej wydanie bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie skarżący stwierdził w odwołaniu, że "decyzja o skreśleniu wydana została z zaskoczenia", lecz nie można uznać tego za tożsame z zarzutem uchybienia przez organ pierwszej instancji obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji. Podnieść bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie tylko nie przeprowadził takiego postępowania, ale wbrew treści art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w ogóle nie poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów Wydziału "[...]". Pierwszym aktem administracyjnym jest bowiem przedmiotowa decyzja o skreśleniu z listy studentów. Wątpliwy jest zatem zakres kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. nie zapewniono stronie czynnego udziału w tym postępowaniu. Decyzja z dnia 11 grudnia 2008 r. niewątpliwie więc była obarczona wadami, które musiały skutkować jej eliminacją z obrotu prawnego. Niemniej jednak uchybień tych skarżący nie wskazał w odwołaniu. Organ pierwszej instancji dostrzegł więc nowe naruszenie prawa, które nie zostało podniesione w odwołaniu. Stwierdzenie takiego uchybienia nie uprawnia organu administracji do wydania decyzji autokontrolnej. W tej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji było przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy Rektorowi Uniwersytetu na podstawie art. 133 K.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylenie decyzji przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 § 1 K.p.a. z uwagi na wystąpienie w decyzji lub w toku postępowania innych naruszeń prawa, niż wskazane przez podmiot, który wniósł odwołanie. Nie jest również możliwe, co także zasadnie zarzucił skarżący, ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania. Wprawdzie art. 132 § 1 in fine K.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 769-770). Rozstrzygnięcie ograniczające się wyłącznie do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna co do zasady ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji, co wynika wprost z art. 104 K.p.a. Organ pierwszej instancji może więc uchylić własną decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek odwołującego się. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. nie przewiduje natomiast możliwości swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie byłoby więc możliwe wydanie w tym trybie decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów, które to rozwiązanie wskazano w odpowiedzi na skargę. Uchylenie przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. decyzji będącej przedmiotem odwołania, z powołaniem się na przesłankę, której nie wskazano w odwołaniu, narusza ten przepis. Tym samym decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję, mocą której organ pierwszej instancji niezgodnie z odwołaniem strony i treścią art. 132 § 1 K.p.a. tylko uchylił własną pierwotną decyzję, narusza art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organów administracji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało również uchylić decyzję Dziekana "[...]" z dnia 11 grudnia 2008 r.. Decyzję tę wydano bowiem z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji uchylającą decyzję z dnia 11 grudnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi przyznać należy, że co do zasady słuszne jest stanowisko, że przed zakończeniem postępowania incydentalnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy strona korzysta (i dodatkowo informuje o tym organ prowadzący postępowanie) z przysługującego jej prawa do zaskarżenia postanowienia incydentalnego wydanego w danej sprawie, narusza jej prawa poprzez uniemożliwienie dochodzenia ich w określonym postępowaniu. Tego rodzaju sytuacja może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wyniku tym rozstrzyga bowiem decyzja, która - jak w niniejszej sprawie - została wydana przed definitywnym rozstrzygnięciem o prawidłowości postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1468/07, niepublikowany). Niemniej jednak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie wpadkowe dotyczyło bowiem kontroli legalności postanowienia, którym przekazano odwołanie skarżącego do organu właściwego do jego rozpoznania. Niezależnie od kwestii prawidłowości wydanego postanowienia w sprawie przekazania odwołania, istotne jest, że odwołanie to dotarło do organu odwoławczego i zostało rozpoznane. Wobec powyższego tryb dokonania tej czynności procesowej nie miał wpływu na wynik sprawy. Podobnie, nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy lakoniczne uzasadnienie decyzji autokontrolnej organu pierwszej instancji. Bezspornie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., z uzasadnienia takiej decyzji musi w szczególności wynikać treść i zakres zawartych w odwołaniu żądań oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji. Skoro bowiem tylko uwzględnienie w całości odwołania uprawnia organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1 K.p.a., to organ ten musi wykazać, że przesłanka ta została spełniona w danej sprawie. Ogólnikowe stwierdzenie, że organ administracji uznaje argumentację odwołania, narusza powołane wyżej przepisy oraz powoduje, że strona nie wie, dlaczego zapadło takie rozstrzygnięcie, a ponadto nie pozwala na kontrolę prawidłowości tej decyzji przez sąd administracyjny. Dodać należy, że uzasadnienie zawarte w decyzji organu drugiej instancji również nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w zasadzie ogranicza się do oceny, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe, słuszne i celowe. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i po prawidłowo wszczętym i przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyda rozstrzygnięcie w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.