III SA/Kr 839/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XV/167/2008 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza Gminy Biecz orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2009r. W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miejska w Bieczu podjęła uchwałę Nr XV/167/2008 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza Gminy Biecz. Została ona podjęta na podstawie art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005r. nr 146, poz. 1223 z późn. zm.). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie dotyczącym zapisu zawartego w § 2 o treści "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008r." Organ nadzoru wyjaśnił, iż w trakcie postępowania nadzorczego nie zakwestionował uprawnienia Rady Miejskiej w Bieczu do ustalenia wynagrodzenia dla Zastępcy Burmistrza Gminy z uwagi na stan faktyczny jaki miał miejsce w niniejszym przypadku, tj. śmierć Burmistrza Gminy w dniu [...] 2008r. W związku bowiem z tym zdarzeniem doszło do sytuacji, w której brak było istnienia podmiotu uprawnionego z mocy art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, tj. między innymi w stosunku do Zastępcy Burmistrza. Jakkolwiek przepisy wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowią, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (nie jego zastępcy), to jednak zdaniem organu nadzoru wobec braku regulacji prawnej w zakresie dotyczącym opisanej sytuacji, podjęcie przedmiotowej uchwały nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zważywszy, że została ona podjęta w okresie pomiędzy datą śmierci burmistrza (28 maja 2008r.), a datą uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy Biecz (uchwała Nr XVI/178/08 z dnia 26 czerwca 2008r.). Niemniej jednak zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w Bieczu podejmując taką uchwałę nie była uprawniona do jej podjęcia z mocą wsteczną, tj. od daty 1 stycznia 2008r. Przez takie jej działanie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w tym okresie czasu istniał podmiot umocowany ustawą do wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bieczu wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miejska w Bieczu wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na zaistniałe w Gminie Biecz okoliczności, tj. śmierć Burmistrza Gminy Biecz w dniu 28 maja 2008r. Uchwałę w sprawie wygaśnięcia jego mandatu Rada Miejska w Bieczu podjęła w dniu 26 czerwca 2008r. Tym samym w dniu podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały Zastępca Burmistrza Gminy Biecz działał w ramach udzielonych mu przez Burmistrza Gminy upoważnień. Stosownie bowiem do stanowiska Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie dopiero podjęcie przez Radę Miejską uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza powoduje zaistnienie skutków określonych treścią art. 28e ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Rada Miejska w Bieczu zaznaczyła przy tym, że Burmistrz Gminy Biecz nie udzielił pełnomocnictw Sekretarzowi Gminy do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Rada Miejska w Bieczu wyjaśniła ponadto, że w budżecie Gminy Biecz na 2008r. zaplanowano podwyżkę wynagrodzeń między innymi dla pracowników Urzędu Gminy Biecz w wysokości 3%. Podwyżki te nie zostały zrealizowane do dnia śmierci Burmistrza. Ze względu na brak jednoznacznych uregulowań prawnych jaki organ jest uprawniony w zaistniałej sytuacji do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do Zastępcy Burmistrza, Rada Miejska w Bieczu podjęła przedmiotową uchwałę. W paragrafie 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska uchwaliła, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008r.". Zapis ten wynikał z faktu, że zaplanowane w budżecie Gminy Biecz podwyżki dla pracowników obejmowały okres od stycznia 2008r. Ponadto w myśl uregulowań paragrafu 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 73, poz. 431) wynagrodzenia określone przedmiotowym rozporządzeniem mają zastosowanie do wynagrodzeń należnych od dnia 1 stycznia 2008r. Przyjmując, iż Rada Miejska w Bieczu miała uprawnienie do ustalenia wynagrodzenia dla Zastępcy Burmistrza Gminy w okresie pomiędzy dniem śmierci Burmistrza, a dniem stwierdzenia przez Radę Miejską wygaśnięcia jego mandatu, z uwagi na powyższe okoliczności i uregulowania prawne Rada Miejska miała uprawnienie do ustalenia wynagrodzenia Burmistrza za okres od 1 stycznia 2008r. Tym samym, zdaniem Rady Miejskiej w Bieczu, wniosek Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zapisu zawartego w paragrafie 2 jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1§ 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ani też ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały bądź stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też jedynie przesłanki do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały, sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde istotne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą powinno być przez sąd kwalifikowane jako naruszenie skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Dodatkowo trzeba też zwrócić uwagę na treść art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru lub uchwała jest aktem prawa miejscowego. W takich przypadkach, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Skutkiem zaś takiego orzeczenia jest utrata mocy zakwestionowanej uchwały w z dniem orzeczenia sądu. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy pokreślić, iż spór między Wojewodą Małopolskim jako organem nadzoru, a Radą Miejską w Bieczu dotyczy problemu czy Rada tej Gminy miała kompetencje do ustalenia wynagrodzenia zastępcy burmistrza z mocą wsteczną, tj. od stycznia 2008r. Tymczasem w ocenie Sądu problem jest szerszy, powstaje bowiem uzasadniona wątpliwość co do dopuszczalności w ogóle podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia zastępcy burmistrza. Nie może budzić wątpliwości, że z mocy wyraźnego unormowania ustawowego organem uprawnionym do ustalania wynagrodzenia zastępcy burmistrza jest burmistrz. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 pkt 2a obwiązującej w dacie wydawania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. 2001r., nr 142, poz. 1593) to burmistrz jest pracodawcą samorządowym wobec swojego zastępcy, a więc to burmistrz wykonywać może wobec swojego zastępcy czynności z zakresu prawa pracy. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest przejęcie tych kompetencji burmistrza przez radę gminy w przypadku wygaśnięcia mandatu burmistrza. Takie działanie narusza bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy, w tym zwłaszcza jednoznaczny przepis art. 28f ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem jego kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy należy przyjąć, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały tj. w dniu 11 czerwca 2008r. zachodziły już przesłanki przewidziane cytowanym przepisem, a więc nastąpiło już wygaśnięcie mandatu. Z akt sprawy wynika bowiem, że burmistrz zmarł w dniu [...] 2008r. Wprawdzie uchwała Rady Miejskiej w Bieczu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu została podjęta dopiero w dniu 26 czerwca 2008r., jednakże tego rodzaju uchwała rady gminy, mając charakter deklaratoryjny, wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc. Rada gminy jest z mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyposażona w kompetencje do ustalania wynagrodzenia burmistrza (a nawet są to jej kompetencje wyłączne). Nie istnieje natomiast podstawa prawna do podejmowania przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia zastępcy burmistrza także w takim przypadku, gdy na skutek wygaśnięcia mandatu burmistrza czasowo brak w gminie organu właściwego do działania w tego rodzaju sprawach. Należy zatem uznać, że Rada Miejska w Bieczu podejmując zaskarżoną uchwałę działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 pkt 2a obwiązującej w dacie wydawania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. 2001r., nr 142, poz. 1593). Treść zaskarżonej uchwały narusza zatem prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi jednak na to, że od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres jednego roku, niemożliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały, a jedynie orzeczenie o niezgodności tej uchwały z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.