V SA/Wa 58/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat W. jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez Powiat W. kwoty [...], wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] stycznia 2007r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dot. gospodarki nieruchomościami skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. W stanie faktycznym sprawy Wojewoda [...] pismem z [...] sierpnia 2008r., nr [...], zawiadomił Powiat W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez Powiat kwoty [...] zł. wraz z odsetkami a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. - na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (D.U. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm.), w związku z § 8 ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz.U. Nr 135, poz. 955) - orzekł o obowiązku dokonania przez Powiat W. zwrotu kwoty [...] zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] stycznia 2007r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dot. gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż Powiat W. od zrealizowanych w powyższych działach i rozdziałach dochodów dokonywał potrąceń od osiąganych wpływów w wysokości brutto a tym samym potrąceniem na rzecz powiatu w wysokości 25 % obejmowano również wpływy z tytułu podatku VAT, czym Powiat naruszał przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261,poz. 2603 ze zm.) zawierający zamknięty katalog tytułów, od których potrąca się na rzecz powiatów 25 % wpływów przeznaczonych dla budżetu państwa i w którym nie ma podatku VAT, ponieważ w całości stanowi on dochód budżetu państwa. Od tej decyzji Powiat w W. wniósł w dniu 4 września 2008r. odwołanie zarzucając, iż decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, ponadto wskazując na rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że 25 % udział powiatu z wpływów z tytułu gospodarki nieruchomościami powinien być liczony od wpływów pomniejszonych o podatek od towarów i usług. Starosta Powiatowy w W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], w podstawie prawnej powołując art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz.2104 ze zm.). W uzasadnieniu swej decyzji, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister Finansów wskazał, iż podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowią przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 189 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. Merytorycznie organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] stwierdzając, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54, poz. 535 ze zm.) podatek VAT stanowi wyłącznie dochód budżetu państwa i ma charakter priorytetowy. Dlatego winien być odliczony od pobranych przez Powiat wpływów z użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przed dalszym rozliczeniem tych opłat i odprowadzony przez Powiat na rachunek Urzędu Skarbowego. Minister Finansów odwołał się także do treści - przemawiającej za przyjętym przez niego stanowiskiem - uchwały NSA z dnia 8 stycznia 2007 r., sygn. I FPS 1/06, podkreślając, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi dostawę towaru w rozumieniu art. 7 ust.1 ustawy o podatku od towarów i usług. Czynność ta od 1 maja 2004 r. podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług a obowiązek zapłaty powstaje z chwilą wydania towaru. W przypadku użytkowania wieczystego podatek VAT jest należny z chwilą ustanowienia tego użytkowania i jako świadczenie przymusowe na rzecz Skarbu Państwa powinien zostać zapłacony w pierwszej kolejności w terminach określonych w art. 130 ust. 1 ustawy o VAT. W skardze z dnia 9 grudnia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat W. podniósł, iż obie decyzje wydane w sprawie rażąco naruszały art. 1, art. 6, art. 104 k.p.a. w związku z art. 7 i 165 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej, a nadto rażąco naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], ewentualne o uchylenie w całości obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę z dnia 9 stycznia 2009 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż z mocy art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., wg stanu na datę orzekania przez Ministra Finansów) od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Treść przywołanego przepisu jest jednoznaczna. Dochód powiatu stanowi 25 % środków uzyskanych przez Powiat z wpływu z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa i 25 % środków uzyskanych z odsetek za nieterminowe wnoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości, iż poza unormowaniem art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącej odrębnym przepisem regulującym dochody należne powiatowi, pozostał podatek od towarów i usług uregulowany ustawą z dnia 11 marca 2004 r. Przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozwiązanie jest merytorycznie i logicznie zgodne z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54, poz. 535 ze zm.) stanowiącym, iż podatek VAT stanowi dochód budżetu państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 stycznia 2007 r., sygn. I FPS 1/06, wskazuje, iż stosownie do ustawy o gospodarce nieruchomościami z czynnością oddania gruntu w użytkowanie wieczyste związane są: pierwsza opłata i opłaty roczne wnoszone przez użytkownika wieczystego na rzecz właściciela nieruchomości, w rozpatrywanej sprawie Skarbu Państwa, przez okres trwania tego użytkowania. Opłaty te są zobowiązaniami cywilnoprawnymi uiszczanymi bez wezwania na rzecz właściciela gruntu, a do ich zmiany mają zastosowanie zasady cywilnoprawne, w szczególności wynikające z art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyłącznie od wpływów z tych opłat i z odsetek za ich nieterminowe wnoszenie powiat może potrącić sobie 25 % jako swój dochód. Natomiast, jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi dostawę towaru w rozumieniu art. 7 ust.1 ustawy o podatku od towarów i usług. Czynność ta od 1 maja 2004 r. podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług a obowiązek zapłaty tego podatku powstaje z chwilą wydania towaru. Zatem Starostę, który pobiera opłaty roczne z tytułu przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych należących do Skarbu Państwa, mające, jak wskazano, charakter cywilnoprawny, można uznać za podatnika podatku od towarów i usług w świetle art. 15 ust. 6 ustawy o podatku VAT, który stanowi że nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał rozstrzygnięcie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. zawarte w decyzji nr [...] za prawidłowe. Równocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji wskazywanych w skardze przepisów kpa oraz Konstytucji RP. W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji a organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie ingerując w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art.165 ust. 2 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.