IV SA/Wa 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - decyzją z [...] grudnia 2008r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2008r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z częścią usługową i z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, dojściami i wjazdami na teren nieruchomości na fragmencie działki o nr ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz fragmencie działki o ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyznaczonych w punktach od 1 do 5 powołanego przepisu. Zatem w przypadku łącznego wystąpienia tych przesłanek organ właściwy nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Ocena ich spełnienia winna zostać dokonana przez analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w efekcie ustalił, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego brak podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, a tym samym do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie ustala obligatoryjnie wysokości budowanego budynku o trzy kondygnacje wyższego niż budynek skarżącej, a określa jedynie ilość kondygnacji od czterech do pięciu. Zaś zarzuty dotyczące Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 zagadnienia związanego z bezpieczeństwem budowy należą do materii uregulowanej w przepisach Prawa budowlanego i nie mogą być przedmiotem postępowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2008r. stwierdziła, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Skarżąca wskazała na: nierozważenie kwestii bezpieczeństwa konstrukcji budynku, którym zarządza w przypadku realizowania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, jako że w punkcie 2 decyzji o warunkach zabudowy zatytułowanym "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" nie uwzględniono faktu planowania realizacji budowy w bezpośredniej granicy przedwojennego budynku przy ul. [...] naruszonego czasem i działaniami wojennymi. Istotną bowiem jest okoliczność, iż zagłębienie planowanego budynku będzie poniżej ław fundamentowych istniejącego domu. Zdaniem skarżącej niezagwarantowanie na etapie warunków zabudowy bezpieczeństwa osób zamieszkałych w sąsiadującym budynku może spowodować, że inwestor zignoruje wszelkie zagrożenia i doprowadzi do katastrofy budowlanej, zatem naruszy interesy osób trzecich; wysokość planowanego budynku, z którą wiąże się ograniczenie dostępu do światła dziennego. Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom organu odwoławczego, jakoby w decyzji o warunkach zabudowy określono jedynie ilość kondygnacji , nie zaś wysokość planowanej budowy, bowiem - zdaniem skarżącej - ustalenie ilości kondygnacji jest ustaleniem wysokości budynku. Uwzględniając fakt, że pierwsza kondygnacja planowanego budynku ma mieć przeznaczenie użytkowe, z dużym prawdopodobieństwem można uznać, iż nowy obiekt będzie wzniesiony do wysokości 17,5 m, podczas gdy budynek istniejący przy ul. [...] ma około 12 m; brak odniesienia się do usytuowania projektowanego obiektu na konkretnych działkach. Określenie bowiem zawarte w decyzji, że nie przesądzone jest usytuowane projektowanego budynku względem granic sąsiednich działek należy uznać za nieprecyzyjne. W ocenie strony skarżącej zakres inwestycji nie tylko sięga sąsiednich działek, ale w znacznym stopniu w nie ingeruje, np. chodzi o działkę aktualnie zajmowaną przez szkołę. Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy - stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Stosownie do art. 61 ust. 1 punktów od 1 do 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tej regulacji. Jednym z tych warunków jest tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa, przewidująca iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe warunki określania cech Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ((Dz.U. nr 164, poz. 1588) - zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Tak więc decyzja, oprócz części tekstowej, powinna zawierać część graficzną obrazującą linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i załączniki obrazujące warunki analizy w postaci tekstowej i graficznej. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (por. wyroki WSA w Warszawie z: 16.11.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, publ. LEX nr 214359; 5.07.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 725/04, LEX nr 190733). Jednym z wymagań dotyczących nowej zabudowy jakie winna ustalać decyzja o warunkach zabudowy jest wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Z kolegi zgodnie z § 7 rozporządzenia: * ust. 1 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, którą zgodnie z ust. 2 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, * ust. 3 - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 - ust. 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Z przedstawionej regulacji prawnej należy wywieść, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna ustalać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość ta powinna być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem od budynku w metrach. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy winna być wyznaczona jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku zróżnicowanej wysokości (tworzącej uskok) na działkach sąsiednich winno się przyjąć jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ewentualnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, niemniej jednak musi to wyraźnie wynikać z analizy. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na ok. 22 m, wysokość elewacji od strony ul. [...] jako kontynuację wysokości elewacji sąsiedniego budynku, ilość kondygnacji od 4 do 5. Z kolei w analizie tekstowej i graficznej wysokość obiektów w sąsiedztwie określono jako zróżnicowaną, kształtującą się od I do X kondygnacji. Zaś w zaskarżonej decyzji podano, iż nie ustalono obligatoryjnie wysokości planowanego budynku [...], jedynie określono ilość kondygnacji. Przedstawionymi ustaleniami -w ocenie Sądu - naruszono § 7 rozporządzenia, tym samym za zasadny należało uznać zarzut skarżącej odnoszący się do sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej zabudowy. Nie wiadomo w oparciu, o który ustęp § 7 ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (22 m), na jakiej podstawie prawnej wskazano ilość kondygnacji, podczas gdy cytowany przepis rozporządzenia wyraźnie stanowi tylko o obowiązku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 § 7 rozporządzenia na działkach sąsiednich tworzy uskok (jest zróżnicowana) przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, zaś nie dopuszcza się jej określania przez ilość kondygnacji, jako że wysokość przyjęta dla kondygnacji może być rożna i takie określenie wysokości zabudowy na terenie analizowanym nie oddawałoby rzeczywistej wysokości istniejącej zabudowy. Z kolei wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej musiałoby wynika z analizy. Zaakceptowanie sprzecznych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, tj. z jednej strony ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na ok. 22 m, a z drugiej ilości kondygnacji od 4 do 5, do tego przy Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 twierdzeniach organu odwoławczego, iż w decyzji tej nie ustalono obligatoryjne wysokości planowanej zabudowy, tylko ilość kondygnacji od 4 do 5, mogłoby doprowadzić na etapie dalszego procesu inwestycyjnego do niejasności w tej kwestii i wykorzystania opisanej rozbieżności do realizacji inwestycji naruszającej ład przestrzenny w zakresie wysokości sąsiedniej zabudowy. Zauważenia bowiem wymaga, iż gdyby inwestycja miałaby mieć maksymalnie tylko 5 kondygnacji, to jedna kondygnacja liczyłaby 4,4 m przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 22 m. Należy zatem uznać, iż dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona została z naruszeniem § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni również kwestię dotyczącą obszaru, na którym planuje się lokalizację przedmiotowej inwestycji, albowiem decyzją organu pierwszej instancji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla ww inwestycji na "fragmencie działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] oraz fragmencie działki nr [...] w obrębie [...] ", tymczasem zawnioskowanym terenem inwestycji był jedynie "fragment działki nr [...]". Wykazane uchybienia dowodzą naruszeniu przez organ nie tylko zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., ale i wymienionych przepisów prawa materialnego, z którym wiąże się również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z racji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, czyli niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienia dowodzą, że stanowisko organu, iż wnioskowana zmiana zagospodarowania nie odbiega od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, czyli spełnia warunek z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., jest przedwczesne. Zarzut skarżącej dotyczący braku przesądzenia usytuowania projektowanego obiektu względem granic sąsiednich, podnoszony na etapie warunków zabudowy, należało uznać za nietrafny. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Natomiast konkretyzacja tych zasad następuje na etapie dalszego procesu inwestycyjnego, mianowicie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem szczegółowe usytuowanie Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 planowanego obiektu leży w zakresie kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. I tak projekt budowlany powinien zawierać projekt usytuowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Również chybionym jest zarzut niezagwarantowania na etapie warunków zabudowy w ramach ochrony interesów osób trzecich bezpieczeństwa dla konstrukcji budynku, którym zarządza skarżąca i osób zamieszkałych w tym budynku. Kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 2 ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem m. in. dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczeniami powietrz, wody i gleby. Tak więc zabezpiecza zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają jej na tym etapie przepisy prawa. Organ prawidłowo określił wymagania dotyczące interesu osób trzecich z powołaniem się na projekt budowlany, co oznacza iż konkretyzacja tego uprawnienia nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Rozważając ów zarzut podkreślenia wymaga, iż z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Natomiast obwarowana jest szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogą jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest bowiem tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym -pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (wyrok WSA w Warszawie z 28.03.2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2244/06, publ. Lex nr 334165). Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, będzie miała interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie może nieść ze sobą budowa objęta decyzją o warunkach zabudowy. Wydając więc decyzję o warunkach zabudowy organ administracji publicznej powinien przede wszystkim mieć na względzie, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Organ nie może nałożyć w niej obowiązków nieprzewidzianych w prawie. Rolą tej decyzji jest potwierdzenie zastanego stanu prawnego. Ustawodawca precyzuje, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady Sygn. akt IV SA/Wa 312/09 zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Oznacza to, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach stosowanych przez ów organ prawa jest zakazane. Przekroczenie dopuszczonych przez prawo ingerencji składających się na treść rozstrzygnięcia skutkuje wadliwością decyzji, możliwą do skorygowania w trybie odwoławczym, ewentualnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Tak więc w kontrolowanej decyzji nie można było, jak tego domagała się skarżąca, narzucić konkretnych rozwiązań projektowych, albowiem skutkowałoby to - jak już wyżej zauważono -wadliwością decyzji uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku, w efekcie wyda decyzję zgodną z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - orzekł jak w sentencji. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stanął na stanowisku, iż wykazane uchybienia, wymagające zarazem poczynienia konkretnych ustaleń dowodowych, organ odwoławczy może dokonać w oparciu o art. 136 K.p.a. we własnym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie w tej części postępowania organowi pierwszej instancji. E