I OSK 1215/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Łd 308/09 w sprawie ze skargi H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji przyznającej zasiłek stały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 308/09, po rozpoznaniu skargi H.N, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji przyznającej zasiłek stały, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. - Polesie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], przyznał H.N. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2008 r. oraz składkę zdrowotną w wysokości 9% od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni w dniu 27 października 2008 r. W dniu 5 stycznia 2009 r. H.N. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie od powyższej decyzji sporządzone przez nią w dniu 12 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...]., działając na podstawie przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 10 listopada 2008 r. Wprawdzie odwołująca się wskazała, że przebywała w szpitalu, to jednak z analizy materiału dowodowego wynika, że była hospitalizowana w okresie od dnia 25 listopada 2008 r. do dnia 22 grudnia 2008 r., czyli po terminie do złożenia odwołania. Natomiast w sprawie jest niesporne, że doręczona jej decyzja zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Organ odwoławczy podkreślił, że terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi, a ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia określonego środka prawnego np. odwołania. W ocenie organu odwoławczego H.N. niewątpliwie uchybiła 14 - dniowemu terminowi do wniesienia odwołania i w ten sposób doprowadziła do uostatecznienia się decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Jednakże w tej sprawie odwołująca takiego wniosku nie złożyła. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi H.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wskazała, że przyczyną uchybienia przez nią terminu do wniesienia odwołania była jej choroba i pobyt w szpitalu. Podała również, iż z powodu dużego niedowidzenia nie doczytała zdania o możliwości wniesienia w tej sprawie odwołania, gdyż zdanie to umieszczone na zagięciu pisma. O możliwości wniesienia odwołania dowiedziała się od swojej córki, która zapoznała się z treścią decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż w sprawie bezsporne jest, że odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji uszło uwadze organu odwoławczego, że w odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała jednak, że niedotrzymanie przez nią terminu było spowodowane jej niedowidzeniem i dopiero córka wyjaśniła jej, że od decyzji organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż mając na uwadze odformalizowanie postępowania administracyjnego nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w tej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność, iż nie złożyła ona pisma o takim tytule nie oznacza, że jej zamiarem nie było uzyskanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zawarta w uzasadnieniu wniesionego odwołania argumentacja jednoznacznie wskazuje na jej wolę domagania się przywrócenia uchybionego terminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy miał wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącej winien wezwać ją do wyjaśnienia tego jak należy rozumieć fragment uzasadnienia odwołania, w którym wyjaśnia okoliczności, które spowodowały uchybienie przez nią terminu i dopiero gdyby wskazała ona, iż jej zamiarem nie jest uzyskanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania możliwe stałoby się rozpoznanie odwołania pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wezwał jej do wyjaśnienia tej kwestii, to taki sposób postępowania nie może być w tej sprawie zaakceptowany. A zatem w niniejszej sprawie fakt złożenia przez skarżącą wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania determinował dalsze działanie organów administracji. Potrzeba rozpoznania zasadności tego wniosku wyprzedzała zatem możliwość rozstrzygnięcia kwestii przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), zaskarżone postanowienie uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i zaskarżając go w całości zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami ) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonano oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem słuszności, celowości i zasad współżycia społecznego, - art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem stwierdzenie, że termin do wniesienia odwołania nie został zachowany z uwagi na niedowidzenie, a córka zwróciła uwagę na termin, nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i tym samym rozpatrywanie wniosku dorozumianego jest niedopuszczalne, 2 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) w związku z art. 134 i 58 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wypływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nadto zaś normy zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym, zatem nie było możliwe naruszenie art. 58 k.p.c, - art. 141 § 4 w związku z art. -145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,. poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy i oczywiste wręcz błędy, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) przez przedstawienie poglądu prawnego, który to nie przystaje do znanych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i brak wskazań, co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji, a tym samym naruszył normę zawartą w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Rozpoznał sprawę w sposób dowolny, mając na uwadze w istocie zasady słuszności i celowości czy też, jak można domniemywać, zasady współżycia społecznego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu musi być wyraźny, a nie dorozumiany, zaś świadomość złożenia odwołania po terminie i powołanie się na "czysto ludzkie" względy nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodał, iż podobny pogląd zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1611/00, LEX 46460, z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IOSK 1285/07, LEX 497633 oraz z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt IOSK 268/07, LEX 401669. W skardze kasacyjnej stwierdzono także, iż Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku dokonał niewłaściwego zastosowania normy zawartej w art. 58 kpa w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium podniosło, że w zaskarżonym wyroku nie ma wskazań co do dalszego postępowania, a właściwie one wykluczają się. Sąd pierwszej instancji wskazuje bowiem, iż w razie wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącej organ powinien wezwać ją do wyjaśnienia tej kwestii, podczas gdy Kolegium nie miało wątpliwości co do oświadczenia woli skarżącej zawartego w odwołaniu. Ponadto, w ocenie Kolegium, Sąd pierwszej instancji dokonał post factum nadinterpretacji zdania zawartego w odwołaniu strony skarżącej, co jest konsekwencją z jednej strony zapoznania się przez stronę skarżącą z uzasadnieniem zawartym w postanowieniu tut. Kolegium, a z drugiej, treścią skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd błędnie nakazuje rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, którego nie było w dniu złożenia odwołania przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zawarte w odwołaniu skarżącej od decyzji Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 24 października 2008 r., wyjaśnienia dotyczące powodów niedochowania terminu do wniesienia tego odwołania można uznać za wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wskazać należy, iż w myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy strona, stosownie do art. 58 § 1 i 2 kpa domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i wniosek ten zostanie uwzględniony. W przedmiotowej sprawie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zaznaczyła, iż "prosi o zrozumienie z powodów czysto ludzkich niedotrzymania terminu odwołania" i wyjaśniła przyczyny uchybienia tego terminu podając, iż jest osobą niedowidzącą i dopiero jej córka po przeczytaniu decyzji poinformowała ją o możliwości wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż z pism skarżącej wynika, że nie jest ona osobą obeznaną z praktyką działania organów administracji publicznej i biegłą w pisaniu pism procesowych. Należy przy tym także mieć na uwadze jej wiek i stan zdrowia, w szczególności niedowidzenie, co z pewnością również nie pozostaje bez wpływu na treść formułowanych przez nią pism. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę nieporadność skarżącej oraz fakt, iż o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł, należało uznać, iż wraz z odwołaniem skarżąca złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 ust. 1 i 2 kpa, gdyż treść odwołania skarżącej pozwala przyjąć, iż zawiera ono również elementy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zauważyć bowiem należy, iż przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia, zatem przepisu art. 1 § 2 tej ustawy nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności tego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jako nieuzasadniony ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego unormowania skarżący upatrywał w niepełnym przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, braku wykazania, iż uchybienia organu miały wpływ na wynik sprawy oraz przedstawieniu poglądu prawnego, który nie przystaje do poglądów doktryny i orzecznictwa, jak również braku wskazań co do dalszego postępowania. Wskazać należy, iż z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, zawarł wszystkie wymienione elementy uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy, jak również podał przyczyny i podstawę prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskazując, iż jest ono przedwczesne, gdyż w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 i 58 kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli stwierdzi - w wyniku przeprowadzenia kontroli, zgodności z prawem zaskarżonego aktu - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem, jak to wyżej wykazano, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co stanowiło naruszenie art. 58 § 1 Kpa, a w konsekwencji spowodowało, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchybienia terminu do dokonania tej czynności było przedwczesne, to uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego było prawidłowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.