II SA/Lu 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 31 lipca 2006r. Z. P. wniosła o wydanie w trybie art.29 ust. 3 Prawa wodnego decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr 54 położonej w miejscowości O. Podała, że na skutek zmian dokonanych na wspomnianej działce przez jej właściciela J.S., naruszony został kierunek odpływu wody ze szkodą dla jej nieruchomości oznaczonej nr. 53. Wójt Gminy na podstawie zgromadzonych dokumentów i po przeprowadzeniu oględzin w dniu 15 marca 2007 r. stwierdził, że prace ziemne wykonane na działce nr 54, które polegały na przebudowie zjazdu z drogi powiatowej i usypaniu ziemi na działce nie wpłynęły na kierunek naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, a jedynie został zmieniony kierunek odpływu wód od wylotu przepustu drogowego w taki sposób, że woda nie wpływa bezpośrednio na tę działkę ani na działkę o nr 53, należącą do Z. P., lecz zgodnie z kierunkiem naturalnego spływu wód przepływa działką nr 52 stanowiącą własność Gminy. W związku z tym decyzją z dnia [...] 2007 r. organ odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wód na działce nr 54. Po rozpoznania odwołania Z. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008r. ( sygn.akt II SA/Lu 880/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zarówno decyzję Kolegium jak i decyzję Wójta Gminy. Sąd podkreślił, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Skoro zatem jest poza sporem, że J. S. wykonał na swojej działce, oznaczonej numerem 54, prace polegające na przebudowie dotychczasowego zjazdu z drogi powiatowej i podwyższeniu terenu przez usypanie ziemi od wjazdu na działkę, do granicy z działką nr 52, stanowiącą drogę gminną to należało wyjaśnić, czy wykonane przez uczestnika prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wyrządza szkody gruntom sąsiednim, w szczególności gruntom skarżącej (działce nr 53). Okoliczności tej organy administracji jednak nie wyjaśniły. Ograniczono się do przeprowadzenia dowodu z oględzin, który to dowód nie jest wystarczający do wyjaśnienia, czy wykonane przez uczestnika prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie. Według Sądu organy nie przeprowadziły też jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność szkód na nieruchomości skarżącej. Nie ustosunkowały się do podnoszonych wielokrotnie zarzutów, iż działka skarżącej jest zalewana wodami, które na skutek działań uczestnika ze zwiększoną siłą spływają z drogi gminnej na działkę skarżącej. W ocenie sądu dla oceny, czy wykonanie przez uczestnika nowego wjazdu na działkę i podwyższenie terenu doprowadziło do zmiany stanu wód koniecznym jest zasięgnięcie opinii biegłego lub biegłych. Sąd uznał także, że nie można wykluczyć, iż zajdzie potrzeba przesłuchania świadków oraz stron postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr. 54. W uzasadnieniu decyzji podano, że według opinii biegłego prace ziemne wykonane na tej działce, polegające na przebudowie zjazdu z drogi powiatowej i usypaniu ziemi na działce nie wpłynęły na kierunek naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych. Zmieniony został jedynie kierunek odpływu wód od wylotu przepustu drogowego w taki sposób, że woda nie wpływa bezpośrednio na działki nr 54 i 53, ale w sposób naturalny przepływa działką nr 52 stanowiącą własność Gminy. Zgromadzone dokumenty oraz opinia biegłego dowiodły zdaniem organu, że wody opadowe i roztopowe zarówno obecnie jak i dawniej, przed wykonaniem prac na działce nr 54, przepływają przez część działki nr 53, która łączy się z łąkami i doliną rzeki Wolica. Organ wyjaśnił, że jedynym skutecznym działaniem, które rozwiązałoby powstały problem, jest, jak się wydaje, zlikwidowanie przez zarządcę drogi powiatowej przepustu pod drogą i odprowadzenie wód przydrożnym rowem w kierunku rowu melioracyjnego. Zapewniono, że gmina podejmie działania, aby takie rozwiązanie zostało ujęte w planie Zarządu Dróg Powiatowych w K. Podkreślono, że prace wykonane na działce nr 54 miały na celu jedynie ochronę posesji przed wpływem wód z istniejącego przepustu pod drogą powiatową i nie spowodowały szkód dla posesji znajdującej się na działce 53. Po rozpoznaniu odwołania Z. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu i Instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie powołano biegłego, który dokonał obliczeń hydrologicznych, hydraulicznych, sprawdzenia przepustowości istniejącego przepustu na drodze powiatowej 3147L, obliczenia rzędnych zwierciadła wody w rowie odpływowym, oraz obliczenia rzędnych zwierciadła wody w koronie drogi gminnej. Wykonane przez biegłego obliczenia hydrauliczne i hydrologiczne oraz opis graficzny wykazały jednoznacznie , że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wody zalewające posesję Z. P. stwierdził erozji gleb na działce nr 53. Na jej granicy z działka nr 54 istnieje ogrodzenie na cokole o długości 30m, które zabezpiecza działkę nr 53 na tej długości przed wodami płynącymi drogą gminną ( działka nr 52 ). Długość drogi wynosi 60m. Według organu odwoławczego zebrany materiał dowody nie wskazuje, że właściciel działki nr 54 naruszył naturalne stosunki wodne, a tym samym nie można mówić, że spowodował szkody na działce sąsiedniej. Tym samym wobec braku przesłanki określonej w art. 29 ust.1 prawa wodnego, brak było podstaw do nakazania przywrócenia stanu wód na gruncie. Według organu odwoławczego definitywne rozwiązanie potencjalnych zagrożeń polegać powinno na udrożnieniu istniejących rowów przydrożnych i przebudowie przepustu pod drogą, co leży w obowiązkach zarządcy drogi. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Z. P. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie na mocy tych przepisów, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy. Zdaniem skarżącej J. S. wykonując prace ziemne na swojej działce nr 54, w postaci budowy zjazdu i usypania działki na wysokość ok. 1,5 m skierował wodę na działkę nr 52 (drogę gminną) oraz na działkę skarżącej, gdyż taki jest obecnie naturalny spływ wody, czym spowodował zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dodatkową przyczyną skierowania wody na jej posesję było utwardzenie drogi gminnej, co spowodowało jej podniesienie. Obecnie działka nr 53 jest regularnie zalewana wodą spływającą z przepustu pod drogą powiatową, do którego została skierowana przez J. S. W ocenie skarżącej organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Nie odniesiono się zwłaszcza do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do sporządzonej opinii technicznej, która w ocenie skarżącej budzi wątpliwości. Przede wszystkim wspomniana opinia nie odnosi się wprost do okoliczności, czy budowa zjazdu i usypanie działki na wysokość 1,5m mieści się w granicach zwykłego korzystania i ulepszania stosunków wodnych na swoim gruncie, czy wykracza poza te granice. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z piśmiennictwem za ulepszanie stosunków wodnych uważa się np. rozprowadzanie wody, spuszczenie jej nadmiaru, a jako czynności zakazane podsypywanie ziemi, przekopywanie rowu czy wzniesienie budynku na naturalnym spływie wody. Skarżąca podkreśliła, że cokół ogrodzenia wspomniany w opinii znajduje się tylko wzdłuż części linii działki i kończy się przed odcinkiem, który stanowi główny spływ wody na jej działkę. W jej ocenie opinia pomija okoliczność, że przed wjazdem na nieruchomość nr 54 znajdowały się betonowe przepusty oraz nie odpowiada na pytanie, czy ich usunięcie spowodowało zmianę stosunków wodnych i zmianę kierunku spływu wód w stosunku do stanu faktycznego przed wykonaniem przebudowy zjazdu i usypaniem ziemi. Skarżąca akcentowała, że działania J. S. spowodowały pozostawanie wody na jej posesji i powolne zniszczenia w cokole ogrodzenia i w budynku gospodarczym. Udręką jest dla niej poruszanie się po posesji w trakcie roztopów i w okresie jesiennym. Poza tym spływająca woda zbiera się w szambie, które znajduje się na drodze jej spływu, co powoduje konieczność jego częstego opróżniania. Ma to wymierne skutki dla budżetu jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ma obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie także wskutek przypadku lub działania osób trzecich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ( art.29 ust.2). W świetle powyższego przepisu podkreślić trzeba, że dla zastosowania nakazów w tym trybie koniecznym jest nie tylko ustalenie spowodowania zmiany stanu wody na gruncie, ale także wykazanie, że zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Z treści zaskarżonej decyzji wnosić należy, iż przebudowa zjazdu na działkę nr 54 i podniesienie poziomu działki od zjazdu do granicy z działką nr 53 przez J. S. nie zmieniło stanu wody na gruncie, a tym samym nie ma powodu do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zwrócić jednak należy uwagę, że już w decyzji organu I instancji stwierdza się, że wykonanie opisanych wcześniej robót nie wpłynęło na kierunek naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, ale został zmieniony kierunek odpływu wód od wylotu przepustu drogowego w taki sposób, że spływa ona na działkę nr 52. J. S. w piśmie z dnia 24 października 2006r. ( str.57 akt ) wyjaśnił, że wobec corocznego zalewania dojazdu do posesji zmuszony był zlikwidować stary wjazd i wykonać nowy. Stwierdził, że woda z przepustu zostaje w rowie, a jej nadmiar skierował rogiem swojej działki, tak samo jak przebiegał stan poprzedni, czyli obok swojego ogrodzenia. Organy nie wyjaśniły powodów dla jakich zmianę kierunku odpływu wód nie uznano za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust.1 prawa wodnego, skoro przepis ten nie dokonuje żadnego rozróżnienia co do rodzaju zmiany stanu wody na gruncie. Chodzi tu jedynie o stan faktyczny, będący skutkiem wykonania określonych czynności przez właściciela nieruchomości. Wbrew przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikającemu z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, wniosku o braku podstaw do uznania, iż nie doszło do zmiany stanu wody na działce nr 54 nie sposób wywieść z wywołanej opinii technicznej. Poza tym, że jest ona nieczytelna i niejasna, to w żadnym miejscu nie przesądza, aby roboty wykonane przez J. S. nie spowodowały zmiany stanu wody na jego nieruchomości. W pkt 4.3 wyjaśnia się natomiast, że wykonane obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne oraz część graficzna wykazały jednoznacznie brak podstaw do stwierdzenia, że wody zalewające posesję skarżącej mogą spowodować szkody w budynkach mieszkalnych i gospodarczych. Nie wiadomo zatem, czy zawarta w opinii konkluzja o braku podstaw do wydania decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego opiera się na braku przesłanki zmiany stanu wody na gruncie, czy braku szkodliwego wpływu dokonanej zmiany na grunt sąsiedni. Wniosek jaki się nasuwa po lekturze opinii jest jedynie taki, że bezspornie nieruchomość skarżącej jest zalewana. Wątpliwości w tym zakresie potęguje pismo Wójta Gminy z dnia 8 grudnia 2008r. ( str. 195 akt ) w którym tłumaczy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby na skutek robót wykonanych przez J. S. nastąpiła taka zmiana stosunków wodnych na gruncie, która powoduje szkody na posesji Z. P. Mimo tych niejasności organ odwoławczy bezkrytycznie powtórzył powołany zapis opinii w zaskarżonej decyzji, podkreślając w ten sposób własną argumentację. Słusznie w tej sytuacji skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do jej uwag co do sporządzonej opinii wyrażonych w piśmie z dnia 8 sierpnia 2008 r. (str.185 akt) w którym zauważa, że opinia całkowicie pomija fakt wcześniejszego istnienia przepustów pod wjazdem na działkę J. S. i nie zawiera odpowiedzi na podstawowe pytanie – czy działania uczestnika postępowania spowodowały zmianę stosunków wodnych i zmianę kierunku spływu wód w stosunku do stanu faktycznego przed wykonaniem przebudowy zjazdu i usypaniem ziemi. Podkreślić przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności dotyczące utrzymywania w należytym stanie urządzeń wodnych takich jak rowy przydrożne i przepusty drogowe, co zdaje się sugerować zaskarżona decyzja. Warto bowiem zauważyć, iż normy zawarte w art. 29 ustawy - Prawo wodne adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy. Celem art. 29 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach i zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania, konserwacji i przebudowy urządzeń wodnych, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż ustalenie, czy rów przebiegający wzdłuż drogi powiatowej jest drożny oraz jaki wpływ na spływ wody miałaby ewentualna przebudowa przepustu pod nią, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 29 ustawy - Prawo wodne. W sytuacji zatem, gdy organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać należy za uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rzetelne wyjaśnienie, czy wykonanie nowego zjazdu na działkę nr 54 oraz podniesienie jej poziomu do granicy z działką 52 spowodowało zmianę stanu wody na gruncie i czy ewentualna zmiana spowodowała szkody na nieruchomości skarżącej. Dla wyjaśnienia tej kwestii należy przesłuchać strony postępowania w trybie art. 86 kpa, a także ponownie dopuścić dowód z opinii biegłego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.