II OSK 1520/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/08 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz M. J. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego. Jak wynika z akt sprawy, w związku z pismem W. R. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w W. W dniu 24 września 2002 r. przeprowadzono czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w W., w wyniku którego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2003 r. nałożono na A. P. i M. J. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej istniejącego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w W. wraz z oceną stanu technicznego elementów konstrukcyjnych. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] października 2003 r. nr [...], po przedłożeniu inwentaryzacji garażu przez inwestorów, umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/07 uchylono wskazane powyżej decyzje organu I i II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 108 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a. nakazał A. P. i M. J. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,05 m x 5,05 m, wysokości 2,75 m – 2,35 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. P. i M. J. Skarga A. P. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/08, natomiast skarga M. J. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/08. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. (Dz. Urzęd. Dziennik Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44). W sprawie nie jest kwestionowany fakt wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej w 1970 r. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowy garaż nie narusza wymogów art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ jest zgodny z planem zagospodarowania obowiązującym w dacie samowoli, jego konstrukcja nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Garaż budowany w 1974 r., powinien spełniać warunki wynikające z zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzęd. Dziennik Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44), zgodnie z § 146 garaże powinny być wykonane z materiałów niepalnych i odpowiednio wentylowane do potrzeb użytkowych. Zdaniem Sądu, organ nie miał możliwości wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż doprowadzenie obiekty do stanu zgodnego z przepisami prawa na datę jego budowy wiązałoby się z jego rozebraniem i wybudowaniem nowego obiektu, który spełniałby wymogi § 146 ww. zarządzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej p.p.s.a wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. oddalił skargę M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 33 ust. 1 w związku z art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie do uczestniczenia w rozprawie uczestniczki postępowania Anny Pietrasz poprzez jej niezawiadomienie, podczas gdy z mocy ww. przepisu była ona uczestnikiem postępowania sądowoadminsitracyjnego w przedmiocie skargi M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., zaś WSA w Warszawie z mocy prawa zobligowany był do jej poinformowania o terminie posiedzenia wyznaczonego na rozprawę; co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może wskazywać na nieważność postępowania; 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ustalenie, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. została doręczona M. J. i jako taka weszła do obrotu prawnego, podczas gdy decyzja ta nie została doręczona skarżącemu i należy ją oceniać jako akt administracyjny "nieistniejący", zaś WSA w Warszawie zobligowany był do wydania orzeczenia o odrzuceniu skargi, waz ze wskazaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, motywów wydanego orzeczenia; 3) art. 133 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie nowych ustaleń faktycznych nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy poprzez ustalenie, iż organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego, gdyż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na datę jego budowy wiązało by się z jego rozebraniem i wybudowaniem nowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie okoliczności czy istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek mających doprowadzić garaż do stanu zgodnego z prawem i która to kwestia powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego (postępowania dowodowego) zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. bez wskazania motywów ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego, gdyż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na datę jego budowy wiązało by się z jego rozebraniem i wybudowaniem nowego obiektu zgodnego z przepisami prawa uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zasadności przyjęcia takiego stanowiska na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy obowiązkiem WSA w Warszawie było przytoczenie motywów na jakim materiale dowodowym oparł swoje twierdzenie, co pozwoliło by na weryfikację tego stanowiska w świetle przepisów prawa procesowego i materialnego. Wskazano również na naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której na podstawie materiału zgromadzonego w aktach postępowania nie zostało ustalone, czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem musiało by wiązać się z koniecznością rozebrania obiektu budowlanego, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do dalszego rozpoznania z jednoczesnym wskazaniem zakresu ustaleń, jakie organ nadzoru budowlanego powinien poczynić w zakresie możliwości dokonania odpowiednich zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2009 r. oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż A. P., w chwili rozstrzygnięcia skargi przez Sąd I instancji była stroną postępowania, dlatego też powinna zostać, zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a. zawiadomiona o terminie rozprawy, zaś niedopełnienie tego obowiązku przez Sąd I instancji może wskazywać na zaistnienie przesłanki uzasadniającej nieważność postępowania przed WSA w Warszawie zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to, iż została ona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu oraz obrony swoich praw. Pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. W. R. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania przypadkach określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na decyzję nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., została wniesiona przez A. P. i M. J., którzy byli adresatami zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr II OT/133/2008 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. Skarga A. P. została odrzucona postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. (na skutek nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi), doręczonym A. P. w dniu 20 lutego 2009 r. (k. 59). Powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 26 marca 2009 r., ponieważ nie została wniesiona skarga kasacyjna. W zarządzeniu przewodniczącego z dnia 11 maja 2009 r. o wyznaczeniu rozprawy (k. 69), nie wskazano, że A. P. należy zawiadomić o terminie rozprawy. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 16 czerwca 2009 r. (k. 84), A. P. nie była obecna na rozprawie. Odpisu wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. również nie doręczono A. P. Odrzucenie skargi A. P. i niezaskarżenie tego skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozbawiło A. P. statusu uczestnika postępowania na prawach strony w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a., gdyż brała udział w postępowaniu administracyjnym i wynik postępowania sądowego bez wątpienia dotyczy jej interesu prawnego, W związku z powyższym niezawiadomienie A. P. o terminie rozprawy i niedoręczenie jej odpisu wyroku w świetle przepisu art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 p.p.s.a., pozbawiło ją możliwości obrony swych praw, co powoduje nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku ujawnienia okoliczności stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania, Sąd kasacyjny nie rozpoznaje zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż rozpoznanie ich nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie nieważności postępowania, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku ze złożonym na rozprawie przez pełnomocnika W. R. odpisem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawi art. 203 pkt 1 p.p.s.a.