II SA/Bk 186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2008 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda P. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem w dokumentacji planistycznej załączonej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium brak jest prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, wójt ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przy opracowywaniu zmian studium naruszono również art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), w myśl którego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem w dokumentacji planistycznej brak jest dowodów przeprowadzenia oceny, o której mowa wyżej. Przedmiotowa dokumentacja nie zawiera ponadto opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o projekcie studium. Obowiązek uzyskania w/w opinii wprowadzono wraz z wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy. Końcowo organ podkreślił, iż przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania do omawianych postępowań. Natomiast w pozostałych przepisach przejściowych i końcowych do tej ustawy brak jest regulacji pozwalających na stosowanie przepisów obowiązujących przed dniem 15 listopada 2008 r. Oznacza to, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko powinna być przeprowadzona w stosunku do wszystkich studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i ich zmian uchwalanych po dniu 15 listopada 2008 r. W konsekwencji zaniechanie opracowania prognozy oddziaływania na środowisko oraz nie wyłożenia projektu studium wraz z prognozą oddziaływania do publicznego wglądu, a także nie uzgodnienie projektu studium z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium. W tym stanie rzeczy organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę P. w tej sprawie i wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż procedurę przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., obejmującej obszar w jej granicach administracyjnych wszczęto w oparciu o uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...]. Podstawą jej uchwalenia był przepis art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta została obwieszczona w dniu [...] października 2005 r. Następnie opracowany przez Wójta Gminy B. projekt zmian studium ulegał modyfikacjom uwzględniając zgłaszane wnioski, Wójt dwukrotnie ogłaszał o wyłożeniu do wglądu zmiany do projektu. W biuletynie informacji publicznej opublikowano w dniu 28 sierpnia 2006 r. ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Ponownie ogłoszenie o wyłożeniu zostało podane do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń z datą 28 czerwca 2007 r., jak również opublikowane w Gazecie Wyborczej z dnia 2 lipca 2007 r. W tych okolicznościach zarzut skarżącego o braku ogłoszenia o wyłożeniu projektu jest nietrafny, gdyż projekt zmian studium został odpowiednio wcześnie wyłożony do wglądu publicznego. Organ nie zgodził się również z poglądem, iż przepis art. 153 ustawy z dnia 3 październik 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, nie ma zastosowania do przedmiotowego postępowania. W ocenie organu jest to przepis generalny i jak najbardziej adekwatny w konkretnym przypadku, jest to jedyny przepis przejściowy normujący taką sytuacje jak niniejsza. Dalej podkreślono, iż skoro postępowanie tak żmudne, prowadzone kilka lat nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., to wydaje się w pełni usprawiedliwione działanie organów Gminy B., aby rozpoczęty etap został zakończony w oparciu o przepisy dotychczasowe, a zatem bez prognozy oddziaływania na środowisko i bez opinii o projekcie studium dyrektora ochrony środowiska. Takie działanie zdaniem organu usprawiedliwia wyżej wymieniony przepis art. 153 ustawy. W konsekwencji stwierdzono, iż wprowadzone w/w ustawą dodatkowe warunki spełnienia przy sporządzaniu projektu zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. warunek uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz konieczność przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, będą dotyczyć kolejnego etapu postępowania, jakim jest sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonych rozstrzygnięć, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się naruszenia przez kwestionowaną uchwałę obowiązujących w chwili jej podejmowania przepisów prawa, co skutkowało powinnością stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Na wstępie podnieść należy, iż data wydania powyższej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż została ona podjęta już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - zwanej dalej ustawą. Powyższy akt normatywny wszedł w życie w dniu 15 listopada 2008 r. i spowodował kilka istotnych zmiany w procedurach sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wprowadzony został nią zupełnie nowy obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Jednocześnie podkreślić należy, iż do omawianej ustawy nie włączono przepisów przejściowych dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych. Powyższe powoduje, iż po wejściu w życie nowych przepisów, studia i plany miejscowe powinny bezwzględnie spełniać rygory wprowadzone powołana ustawą. Oznacza to, że jeżeli w stosunku do studium, które zostało uchwalone po dniu 15 listopada 2008 r., nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami Działu IV ustawy, procedura nie będzie spełniać wymogów wynikających z jej przepisów, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium. Zatem we wszystkich przypadkach rozpoczętej procedury sporządzania studium (lub jego zmiany) a niezakończonej przed dniem wejścia w życie ustawy podjęciem uchwały, konieczne jest przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym między innymi opracowanie prognozy, która zgodnie z procedurą planistyczną wskazaną w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie była dotychczas wykonywana na potrzeby projektu studium. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż kwestionowana uchwała została podjęta bez uwzględnienia zmian wprowadzonych powyższą ustawą. Omawiany akt prawny dokonał bowiem w art. 147 nowelizacji między innymi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem przepisu art. 11 pkt 10 tej ustawy, projekt studium wykłada się do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy niniejszej, w dokumentacji planistycznej brak jest tej prognozy. Ponadto jak słusznie zauważył organ nadzoru, w dokumentacji nie ma dowodów przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Z kolei ten obowiązek płynie z art. 46 pkt 1 ustawy, a także jest pośrednio realizacją postanowień dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 21.07.2001, str. 30). Niezależnie od powyższego na Gminie ciążył też wymóg współdziałania w procesie oceny oddziaływania projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ustawy). Bezspornie Gmina nie wywiązała się także i z tego obowiązku, w załączonej dokumentacji planistycznej brak jest bowiem stosownej opinii. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez Gminę. W ocenie Sądu niedopełnienie wskazanych wyżej warunków wynikających z nowych przepisów prawa niewątpliwie stanowi o naruszeniu trybu sporządzania projektu zmiany studium. Argumentacja zaś Gminy, iż skoro procedura sporządzenia zmiany studium została wszczęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., to jej zakończenie winno nastąpić w oparciu o przepisy dotychczasowe bez konieczności uwzględnienia dodatkowych wymogów wprowadzonych tą ustawa, nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jak twierdzenie, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 153 ustawy, który jest uregulowaniem o charakterze generalnym i jako jedyny przepis przejściowy normuje taką sytuację jak niniejsza. Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 153 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Treść powoływanej regulacji jednoznacznie zatem wskazuje, iż w/w przepis nie dotyczy przedmiotowego postępowania i nie ma tu zastosowania. Po pierwsze postępowanie to wszczęte zostało w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 147, w dodatku zaś omawiane postępowanie kończyło się wydaniem przez Gminę stosownej uchwały, a nie zaś - o czym mowa w cytowanym przepisie – decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy - wbrew twierdzeniom Gminy - nie ma charakteru generalnego, a jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Ustawa nie przewiduje poza tym żadnej regulacji, zgodnie z którą do postępowań dotyczących sporządzania studium i planów zagospodarowania przestrzennego należało stosować dotychczasowe przepisy, tj. sprzed 15 listopada 2008 r. W tej sytuacji z chwilą wejścia w życie nowych przepisów organ winien zastosować się do nich w pełni i uzupełnić dotychczasowe postępowania o dodatkowe warunki wymagane przepisami ustawy, czego jednak Gmina w sprawie niniejszej nie uczyniła. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W konkretnym przypadku takich przepisów międzyczasowych odnoszących się do omawianego postępowania, bezspornie ustawodawca nie zawarł. Tymczasem w doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie", co do tego, czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa (vide: S. Wronkowska: Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała SN z dn. 3.10.1996r. sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33, wyrok NSA z dn. 28.10.1996r. sygn. IIISA 624/96 oraz z dn. 4.12.1996r. sygn. III SA 967/96 – nie publikowane). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Jednocześnie podnosi się, iż zaletą takiej interpretacji jest, iż wszyscy znajdujący się w określonych sytuacjach prawnych z chwilą wejścia w życie nowej regulacji prawnej traktowani są jednakowo, według tych samych norm. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków i potrzeb niż prawo, które uchylono. W tym miejscu wskazać należy, iż nowelizacja omawianych przepisów miała ścisły związek z zarzutami formalnymi Komisji Wspólnot Europejskich, która podniosła, iż dotychczasowe przepisy polskiego prawa nie zapewniły pełnej transpozycji dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko. Wskazywano bowiem, iż przepisy prawa krajowego od kilku lat nie w pełni odpowiadały wymogom dyrektywy UE. Dlatego też, aby nie dopuścić do kontynuowania postępowania wszczętego przeciwko Polsce, w związku z podejrzeniem naruszenia przez nią zobowiązań traktatowych, w wyniku braku zgodności ustawodawstwa RP z dyrektywą 2001/42/WE podjęto starania do jak najszybszego dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego, czego wyrazem jest w/w ustawa (tak: pismo z dnia 27 lutego 2009 r. Ministerstwa Infrastruktury Ministerstwa Środowiska BP-ImI-1/09, Lex 22/2009). Wyprowadzić zatem należy pogląd, iż to powyższe względy zaważyły na braku włączenia do ustawy przepisów przejściowych, dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych, gdyż zwłaszcza w odniesieniu do tych ostatnich oznaczałoby to utrwalenie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego (działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa począwszy od 1 maja 2004 r. odnosi się nie tylko do prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego). Z tych samych względów wprowadzony został krótki okres vacatio legis ustawy, co w konsekwencji powoduje, iż studia i plany miejscowe uchwalane po wejściu w życie omawianych przepisów powinny spełniać rygory wprowadzone przywołaną na wstępie ustawą. Reasumując uznać należy, iż zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego też Sąd stwierdził jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku – art. 152 p.p.s.a.