II SA/Kr 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [....] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. w upadłości likwidacyjnej na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 lipca 2004 r. nr [....] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu skargę oddala. Postępowanie organu I instancji - Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] listopada 2003 r. Przedmiotem postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania hali [...], położonej na działce nr 1 przy ul. [...] w K. Podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2003 r. stwierdzone zostało, że w obiekcie hali [...], położonej na terenie zachodniej części w/w działki - prowadzona jest produkcja wytopu [...] z surowców wtórnych bez stosownych zezwoleń przez "[...]" spółkę z o.o. Z produkcją związany jest przylegający magazyn gotowych wyrobów oraz wiata do składania surowców wtórnych. Ustalono również, że przedmiotowa działalność została podjęta w czerwcu 2003 r. w hali [...], tj. w dawnym budynku [...], po adaptacji polegającej na zainstalowaniu dwóch pieców indukcyjnych tyglowych, oraz wykonaniu robót budowlano - montażowych i instalacyjnych. W toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego wydał: 1) postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 oraz ust.2 i 3 w związku z art. 71 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazujące A. J. - Prezesowi Zarządu "[...]" sp. z o.o., A. J. - Prezesowi Rady Nadzorczej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą spółki w K. przy ul. [...] wstrzymać użytkowanie hali dla celów prowadzonej obecnie działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...] oraz przedłożyć w Inspektoracie wyszczególnione dokumenty. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB w dniu [...] lutego 2004 r. postanowieniem znak: [...] uchylił skarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na nieprawidłowe ustalenie adresata obowiązków; 2) postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...] na podstawie art. 77 § 1 kpa zobowiązujące w/w spółkę (reprezentowaną przez: prezesa Zarządu – A. J.) do dostarczenia do Inspektoratu zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającego opinię czy lokalizacja zakładu wytopu [...] położonego na działce nr 1 w K. zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2003r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie - w terminie do dnia 25 lutego 2004r.; 3) postanowienie nr [...] z dnia 5 marca 2004r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 2, w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 nakazujące "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. wstrzymać użytkowanie hali położonej na działce nr 1 (obr. [...]) w części wykorzystywanej dla celów działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego WINB postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2004 r. znak: [...] podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie kwalifikacji prawnej oraz równocześnie zreformował skarżone postanowienie, ze względu na zbędne powołanie w orzeczeniu osoby fizycznej prezesa zarządu - spółki posiadającej osobowość prawną oraz terminu wykonania nałożonego obowiązku. Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 5 maja 2004r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także art.104 kpa, nakazał "[...]" spółce z o.o. z siedzibą w K. zaniechanie użytkowania hali położonej na działce nr 1 (obr. [...]) dla celów działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wykonane roboty budowlane związane są z podjęciem nowej działalności w obiekcie, który jak ustalono - został zakupiony w 1994r. od poprzedniego właściciela Zakładów [...] (zwanych "[...]") wraz z innymi obiektami zlokalizowanymi na terenie zakładów przy ul. [...], a w dacie przejęcia przez nowego właściciela (w/w spółkę), przedmiotowy budynek nie był użytkowany. Ustalono też, że inwestor nie występował do organu administracji architektonicznej z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, czy pozwolenia na przebudowę, jak również nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych poprzedzających podjęcie w obiekcie nowej działalności. Ponadto w uzasadnieniu powołano się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "adaptacji zachodniej części istniejącej hali na działce 2 w K. na odlewnię metali nieżelaznych" z dnia [...] kwietnia 2001r. znak. [...] oraz wskazano, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w okresie wydania decyzji zamierzona inwestycja położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...]- teren przemysłu i rzemiosła produkcyjnego (adaptacja zakładu) oraz, że teren ten może być wykorzystany na w/w inwestycję pod warunkiem, że produkcja będzie prowadzona zgodnie z przepisami ochrony środowiska, a inwestor przed uzyskaniem zezwolenia na użytkowanie obiektu uzyska wszystkie wymagane przepisami szczegółowymi uzgodnienia. Organ I instancji wskazał, że decyzja wzizt straciła ważność w dniu [...] kwietnia 2003r. i przed upływem tego terminu inwestor nie wystąpił o wydanie decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem organu podjęta przez spółkę działalność (tj. wytop [...]), polegająca na przetapianiu surowców wtórnych (lakierowanych puszek [...]), zlokalizowana w obiekcie poprzednio wykorzystywanym dla celów produkcji materiałów ceramicznych oparta jest na odmiennej technologii, z zastosowaniem innych urządzeń i instalacji, co w oczywisty sposób skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego i ochrony środowiska oraz bhp. Organ I instancji stwierdził, iż wobec braku zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym było nakazanie zaniechania użytkowania przedmiotowego obiektu dla celów prowadzonej działalności w zakresie produkcji [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyła "[...]" sp. z o.o. w K. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie w całości decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i umorzenie postępowania. Zarzucono naruszenie art. 10 kpa, 124 kpa, art. 7 kpa, art. 6, 77 § 1 kpa oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Odwołujący wskazał na niezdecydowanie organów administracyjnych w toku niniejszego postępowania, przejawiające się w wydanych postanowieniach: z dnia 30 grudnia 2003r., 19 lutego 2004r., 5 marca 2004r., 20 kwietnia 2004r. oraz decyzji z dnia 5 maja 2004r. Odwołujący podniósł, iż organ zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe i wykazać, że zaszła zmiana w zakresie np. warunków ochrony środowiska, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zmiana taka jest oczywista". Zdaniem odwołującego stwierdzenie to nie jest jednak dowodem, ale wyłącznie opinią organu. Podniesiono, że organ administracyjny nie może zastępować dowodów swoim "widzi mi się", gdyż jest obowiązany poruszać się w sferze faktów, a nie przekonań. Przekonanie organu może stanowić jedynie początek procedury dowodowej, w której zostanie wykazana zmiana konkretnych warunków ochrony środowiska lub konkretnych warunków bhp lub konkretnych warunków przeciwpożarowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 6 lipca 2004r., nr: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i nakazał "[...]" spółce z o.o. z siedzibą w K. zaniechania użytkowania hali położonej na działce nr 1 dla celów działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom prawa procesowego, prawa materialnego oraz zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania przed wydaniem skarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, że strona odwołująca uzyskała decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. o Warunkach Zabudowy i Zagospodarowania Terenu w dniu [...] kwietnia 2001r. dla adaptacji zachodniej części istniejącej hali na działce nr 2 w K. (obręb [...]) na odlewnię metali nieżelaznych. W dacie ważności w/w decyzji inwestor nie wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji o pozwoleniu na adaptację hali na odlewnię [...]. Mimo niedopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania właściciel przystąpił do zmiany sposobu użytkowania istniejącej nieczynnej od wielu lat hali produkcyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w danym terenie. Wydana w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która przestała obowiązywać w dniu 24 kwietnia 2003r. potwierdziła, iż zamierzenia inwestora mieszczą się w kategoriach zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Według organu odwoławczego inwestor dokonał samowolnie zmiany sposobu użytkowania, bez zachowania wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, iż bezspornym faktem jest dokonana zmiana sposobu użytkowania, dla której inwestor winien był uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania zgodne z wzizt i określonymi w niej warunkami, jakie inwestor winien spełnić. W celu zbadania czy przedmiotowa samowolna zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami, organ I instancji zobowiązał inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. do przedłożenia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, zawierającego opinię czy lokalizacja zakładu wytopu [...] położonego na działce nr 1 w K. zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 grudnia 2003r. i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie. Organ odwoławczy wskazał, że w żadnym piśmie Urzędu Miasta w K. skierowanym do PINB nie potwierdzono zgodności dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Ustalono, że na terenie miasta K. na działce 1 aktualnie nie obowiązuje ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. Według organu II instancji na obecnym etapie bezcelowym jest badanie, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania nie narusza innych ustaw skoro nie jest możliwe ustalenie, czy na terenie działki nr 1 w K. jest dopuszczalna taka działalność ze względu na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. Niemożliwe jest również ustalenie zgodności z decyzją wzizt, ponieważ ta straciła swoją ważność w dniu 24 kwietnia 2003 r. Zatem za słuszne uznano orzeczenie o zaniechaniu użytkowania hali dla celów działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu [...], bowiem przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania byłoby niewykonalne z uwagi na fakt wieloletniego nieużytkowania obiektu. Zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy uznał za bezzasadne i za niezasługujące na uwzględnienie, uznając, że naruszenie art. 10 i art. 124 kpa nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym, a bez wątpienia spółka rozpoczynając produkcję przetapiania złomu aluminiowego, nie legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania istniejącej hali, naruszyła przepisy prawa. Wskazano, że fakt braku planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. oraz utrata ważności decyzji wzizt spowodowały, iż nie jest możliwe zgodnie z prawem zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w K. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Według strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza następujące przepisy prawa: - art. 107 kpa w związku 138 kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie wyjaśnia rozstrzygnięcia decyzji - treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z dokonanym rozstrzygnięciem; - art. 6, art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane - poprzez wadliwe, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i przeprowadzonymi dowodami ustalenie, że po stronie skarżącej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę użytkowania gdyż prowadzona przezeń działalność powodowała zmianę sposobu użytkowania obiektu odlewni w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego; - art. 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia przez organ interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W skardze wskazano, że treść osnowy decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie brzmi: "uchyla się zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i orzeka się (...)", natomiast w uzasadnieniu znajduje się informacja sprzeczna z powyższym; "organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję". Nadto strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w zażaleniach na postanowienia wydane w postępowaniu i wskazała, że nie zostały one w ogóle wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W szczególności: - nie wskazano, który ze stanów faktycznych opisanych w art. 71 Prawa budowlanego strona przeciwna uznała za stwierdzony; - nie wskazano, na czym rzekomo ustalona zmiana sposobu użytkowania polega i w jakim zakresie wystąpiła; - nie wyjaśniono w oparciu o jakie dowody ustalono fakt zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali, w rozumieniu art. 71 w/w artykułu. W skardze zarzucono, że organ administracyjny nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem uzyskanie decyzji wzizt miałoby być równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania hali w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Podano też, że skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji wzizt tylko w celu uzyskania opinii organów właściwych z zakresu ochrony środowiska, a nie celem późniejszego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, gdyż skarżąca nie zamierzała zmieniać sposobu użytkowania hali. Tak jak poprzedniemu użytkownikowi hala miała służyć do eksploatacji [...] technicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 1175/04 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy administracyjne zasadnie ustaliły, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, gdyż podjęcie działalności polegającej na produkcji [...] w procesie przetapiania złomu zlokalizowanej w w/w obiekcie, w sposób znaczący wykracza poza zakres działalności, prowadzonej przez poprzedniego właściciela obiektu - Zakłady [...], polegającej na produkcji materiałów ceramicznych. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że zmiana sposobu użytkowania obiektu [...] poprzez uruchomienie tam produkcji [...] jest samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, który wymaga pozwolenia właściwego organu, wydanie zatem przez organy nadzoru budowlanego nakazu, na podstawie art. 51 ust. 1 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego o zaniechaniu użytkowania w określony sposób hali, było zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie lub ewentualnie w razie stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w całość i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi nieważność postępowania przed Sądem I instancji spowodowaną naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 93 pkt 1, art. 67 § 5 oraz art. 109 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie powołanych przepisów nastąpiło poprzez niedoręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 18 maja 2007r. na adres pełnomocnika skarżącego, a także wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż pełnomocnik skarżącego został prawidłowo zawiadomiony i w konsekwencji przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 maja 2007r. pod nieobecność pełnomocnika strony skarżącej oraz samego skarżącego, co spowodowało, że strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw na rozprawie, podczas gdy możliwość przedstawienia swojego stanowiska oraz obrony swoich praw na rozprawie posiadały zarówno strona przeciwna, jak i uczestnik postępowania. Podniesiono też naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 133, art. 33 ust. 2, art. 76 § 1, art. 141 § 4, a także art. 135 ppsa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2009r. sygn. akt II OSK 293/08 uchylił zaskarżony wyrok i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu NSA podał, że wyrok podlega uchyleniu ze względu na nieważność postępowania spowodowaną niedoręczeniem pełnomocnikowi zawiadomienia o rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie natomiast do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129); Wykładnia zawarta w przytoczonym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest aktualna również na gruncie wyjaśnianego przepisu. W przedmiotowej sprawie - w toku prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej położonej na działce nr 1 (uprzednio dz. nr 2) obręb [...] gm. K. dokonanej bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno – budowlanej, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia 5 maja 2004 r., wydane zostało postanowienie z dnia 5 marca 2004 r. nr [...] znak: [...], którym Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał spółce m.in. wstrzymać użytkowanie hali w części wykorzystywanej dla celów prowadzonej działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...] – wobec uznania, że podjęcie w obiekcie nowej produkcji tj. w zakresie wytopu [...] oraz wykonanie prac adaptacyjnych stanowią samowolną zmianę sposobu użytkowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] kwietnia 2004 r. postanowienie, którym uchylił skarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego w związku z art. 123 k.p.a. nakazał spółce: 1. wstrzymać użytkowanie hali w części wykorzystywanej dla celów prowadzonej działalności w zakresie produkcji [...] w procesie przetapiania złomu [...] - ponieważ stwierdzono, że podjęcie w obiekcie nowej produkcji tj. w zakresie wytopu [...] oraz wykonanie prac adaptacyjnych - stanowią, iż dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania oraz 2. zabezpieczyć obiekt przez wyłączenie urządzeń i instalacji pod nadzorem osób uprawnionych - w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. niniejszej sprawie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego - podjęta produkcja polegająca na przetapianiu złomu [...] (np. lakierowanych puszek aluminiowych) w miejsce produkcji materiałów ceramicznych, z zastosowaniem zupełnie innej technologii, mogąca stwarzać zagrożenie dla środowiska, zgodnie z art. 71 ust. 1 wymagała uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, a względy społeczne tj. konieczność likwidacji ponad 26 miejsc pracy, szkoda majątkowa i skazanie spółki na likwidację, nie są przesłankami, które należałoby uwzględnić przy podejmowaniu w tej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem przepisy prawa takich okoliczności nie przewidują. Powyższe postanowienie wobec jego zaskarżenia było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a następnie – wobec złożenia skargi kasacyjnej – przez Naczelny Sąd Administracyjny. "[...]" spółka z o.o. wnosząc o uchylenie ww. postanowienia zarzuciła mu naruszenie m.in. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez wadliwe, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i nie oparte na dowodach ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu odlewni w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz art. 10 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału we wszystkich czynnościach organu administracyjnego przedstawiciela strony, tj. osoby umocowanej do reprezentacji "[...]" sp. z o.o., w szczególności przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu [...].12.2003 r. bez udziału umocowanego przedstawiciela Spółki "[...]", Kwestionując ustalenia dotyczące zmiany w zakresie warunków ochrony środowiska skarżący zwrócił uwagę, że z treści postanowień organów obu instancji nie wynika na jakiej podstawie faktycznej (w oparciu o jakie dowody) organ administracji ustalił zaistnienie tej zmiany. Nie ustalono w ogóle stanu warunków ochrony środowiska istniejącego przed rozpoczęciem działalności przez spółkę "[...]" w budynku hali, nie wskazano zmiany jakiegokolwiek parametru, który uzasadniałby tezę o zmianie warunków ochrony środowiska. Organy nadzoru budowlanego w sposób niezrozumiały powołały się na treść § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 z 2002 r.) ponieważ nawet gdyby przyjąć, że zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako "mogące oddziaływać na środowisko" przez przepisy rozporządzenia stanowi kryterium ustalania zmian warunków ochrony środowiska, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, to w odniesieniu do działalności prowadzonej poprzednio i obecnie w hali należącej do spółki "[...]" zmiana tych warunków nie nastąpiła - zarówno wcześniej, jak i obecnie w hali przy ul. [...] prowadzona jest działalność mogąca znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Działalność prowadzona przez poprzedniego właściciela - wypalanie materiałów ceramicznych mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 4 lit. "f" rozporządzenia, a działalność prowadzona w hali przez obecnego właściciela tj. wytapianie [...] ze złomu [...] podlega pod § 3 ust. 1 pkt 3 lit. "b" rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty przekazane przez niego organowi I instancji, z których wyraźnie wynika, że działalność prowadzona w hali przy ul. [...] nie wywołuje zmian w zakresie warunków ochrony środowiska. Jego zdaniem brak dowodów pozwalających stronie przeciwnej na dokonanie stwierdzenia zmiany warunków ochrony środowiska, a wręcz znajdują się dowody na to, że takiej zmiany nie było. Wyrokiem z dnia 29.05.2007 r. sygn. akt II S.A./Kr 1094/04 WSA oddalił skargę stwierdzając, że nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby powodować konieczność uchylenia postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania hali produkcyjnej. Sąd całkowicie podzielił taką ocenę. Podniesiono, że strona skarżąca nie kwestionowała, że przejęta przez spółkę hala przy ul. [...] w K. nie była użytkowana od 1994 r., wcześniej prowadzono tam działalność polegającą na wypalaniu materiałów ceramicznych, a działalność podjęta przez skarżącą spółkę w czerwcu 2003 r. obejmowała m.in. gromadzenie odpadów materiałów zawierających [...], wytop [...], magazynowanie gotowych wyrobów i prowadzona była przy użyciu pieców indukcyjnych tyglowych zamontowanych i uruchomionych w przedmiotowej hali. Sąd podkreślił, że art. 71 nie definiuje pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", a jedynie przykładowo wylicza jakie kryteria mogą być przydatne przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego ("przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności ..."). Wedle art. 71 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji zmianą sposobu użytkowania było w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Sąd podniósł, że każda działalność produkcyjna w jakiś sposób wpływa na wymienione wyżej warunki. Dla oceny, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma znaczenia, który rodzaj działalności - prowadzony obecnie, czy też wcześniejszy - jest mniej niebezpieczny, mniej szkodliwy dla środowiska. Istotne jest jedynie to, czy nastąpiła zmiana czynników mających wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego lub powodziowego, warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. Zacytowany przepis mówi bowiem o zmianie warunków, zmianie wielkości lub układu obciążeń, a nie o zwiększeniu tych obciążeń czy pogorszeniu warunków. Niewątpliwie podjęcie przez skarżącą spółkę działalności w zakresie wytopu aluminium w miejsce wypalania ceramiki prowadzonego wcześniej w przedmiotowej hali spowodowało zmianę technologii produkcji i wymagało zastosowania innych niż dotychczas urządzeń. W ocenie Sądu przez wstawienie i uruchomienie pieców indukcyjnych do wytopu [...] nastąpiło podjęcie działalności (polegającej na przetapianiu [...]) zmieniającej warunki ochrony środowiska, warunki bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunki higieniczno - sanitarne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że decydujące znaczenie ma stwierdzenie, czy nastąpiła zmiana tych warunków, a nie ich pogorszenie. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę skarżącą opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa sporządzoną na potrzeby sprawy "[...]" obwinionego o wykroczenie z art. 93 ust. 7 prawa budowlanego oraz kserokopii prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. sygn. akt IV Waz [...] uniewinniającego A. J. z zarzutu popełnienia wykroczenia polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie WSA stwierdził, że sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, a więc nie jest związany ustaleniami wyroku uniewinniającego od zarzutu popełnienia wykroczenia. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i sąd administracyjny posiadają kompetencje, by samodzielnie oceniać przesłanki zastosowania art. 71 prawa budowlanego i tak też w niniejszym przypadku uczyniono. Sąd podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, które - odmiennie niż biegły do spraw budownictwa - uznały, że w niniejszej sprawie nastąpiła taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania stosownego pozwolenia. WSA nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących nieprawidłowego powołania się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (Dz. U. Nr 179, poz. 1490 z 2002 r.) podnosząc, że nie jest prawdą, że przepisy rozporządzenia i przepisy prawa budowlanego są dwoma całkowicie różnymi regulacjami. Zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Do tego pozwolenia należy odpowiednio stosować przepisy art. 32 prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi natomiast, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza, że również pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania powinno być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisami prawa ochrony środowiska częścią tego postępowania może być sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powołane rozporządzenie określa przypadki, kiedy sporządzenie raportu jest obowiązkowe (§ 2) oraz przypadki, kiedy obowiązek sporządzenia raportu może zostać nałożony (§ 3). Nie jest to rozporządzenie wykonawcze do prawa budowlanego, niemniej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu miałoby zastosowanie. Organ właściwy do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 prawa ochrony środowiska orzeka w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu kierując się właśnie rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 prawa ochrony środowiska. Nie można więc twierdzić, że rozporządzenie nie miało żadnego związku z niniejszą sprawą i nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli jakieś przedsięwzięcie zostało wymienione w rozporządzeniu, to trybem właściwym do stwierdzania obowiązku sporządzenia raportu jest tryb określony w art. 51 prawa ochrony środowiska. Nie ma przy tym znaczenia, czy wcześniejszy sposób użytkowania również należał do przedsięwzięć uznanych w rozporządzeniu za wymagające bądź też za mogące wymagać sporządzenia raportu. Przyjęcie przeciwnej argumentacji skarżącego prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że nawet zasadnicza zmiana profilu działalności nie stanowi zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem, że oba rodzaje działalności mieszczą się w zakresie wymienionego rozporządzenia. Dalej WSA podniósł, że dokumenty powołane przez skarżącego (pomiary emisji zanieczyszczeń, sprawozdania z badań nad wpływem działalności na środowisko) nie mogą stanowić podstawy do uznania, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania w niniejszej sprawie nie jest wymagane. Zmiana technologii i zakresu produkcji oraz podjęcie działalności, która może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy oraz ochrony środowiska. Natomiast dokumenty mające zdaniem skarżącego świadczyć o braku wpływu nowej działalności na środowisko powinny zostać zbadane w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, w szczególności zaś w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania planowanej zmiany sposobu użytkowania na środowisko. Nie uznano za zgodny z prawdą zarzut skargi, jakoby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zastosowania przepisu art. 7 k.p.a. uznając, że zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwieniu spraw go nie dotyczy. WSA zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie istniał konflikt interesów strony skarżącej - która dążyła do utrzymania produkcji polegającej m.in. na przetapianiu [...] i dalszego nieprzerwanego użytkowania obiektu budowlanego oraz interesu mieszkańców K. - żądających wstrzymania tej działalności, która ich zdaniem była szkodliwa dla ich zdrowia i dla środowiska naturalnego. Organy rozstrzygające sprawę zobowiązane były wziąć pod uwagę argumenty obu stron, ale przede wszystkim zobowiązane były działać na podstawie i w granicach określonych przez przepisy materialnego prawa administracyjnego. Art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji był zredagowany w taki sposób, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej organ administracji był zobligowany podjąć działania wskazane w dyspozycji normy. Przepis ten w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia nakazywał organowi nadzoru budowlanego odpowiednie zastosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Jedyną przesłanką, którą musiał ustalić organ administracji, była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po ustaleniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do podjęcia środków, o których mowa w wymienionych przepisach. W takiej sytuacji nie można żądać od niego odstąpienia od zastosowania tych środków ze względu na interes społeczny. WSA podkreślił, że właśnie interes społeczny - ochrona zdrowia mieszkańców K. oraz środowiska naturalnego - był wartością, która znalazła odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu. Sąd podzielił również stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. polegające na niezachowaniu siedmiodniowego terminu pomiędzy zawiadomieniem strony o oględzinach, a przeprowadzeniem tej czynności procesowej nie miało wpływu na wynik sprawy. Aby uwzględnić ten zarzut strona skarżąca powinna wyjaśnić, czy istniał związek pomiędzy doręczeniem zawiadomienia na 3 dni przed terminem oględzin, a nieobecnością prezesa zarządu skarżącej spółki w czasie tych oględzin, a przede wszystkim wskazać, jaki wpływ miała ta nieobecność na wydane rozstrzygnięcie. Sąd podniósł, że strona skarżąca nie kwestionowała żadnych ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie oględzin, w których brał udział przewodniczący rady nadzorczej i jednocześnie jeden z udziałowców spółki A. J., który miał możliwość składania oświadczeń, udzielania wyjaśnień, przedkładania dokumentów i - jak wynika z protokołu oględzin - z praw tych korzystał. Spółka nie twierdziła też, że jego oświadczenia były nieprawdziwe czy niepełne, a nawet gdyby tak było, to miała możliwość późniejszego sprostowania niedokładności i mogła żądać powtórzenia oględzin. Nic takiego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie miało miejsca, przez co należy rozumieć, że spółka nie miała zastrzeżeń do przeprowadzonej z jego udziałem czynności procesowej. W ocenie Sądu nie można w tej sytuacji stwierdzić, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2008 r., II OSK 1718/07 oddalił skargę kasacyjną "[...]" spółki z o.o. w K. stwierdzając, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy "niewątpliwie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art.71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. (...) Podjęcie więc nowego rodzaju produkcji i to po długiej przerwie, nawet jeśli nastąpiło w tej samej a tylko zmodyfikowanej /dostosowanej/ instalacji, wymagało akceptacji właściwego organu architektoniczno – budowlanego podjętej na podstawie wyników przeprowadzonej procedury z dziedziny ochrony środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zaś niesłuszne są zarzuty strony dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz błędnej wykładni prawa materialnego w odniesieniu do kwestii dopuszczenia się przez stronę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Następnie NSA stwierdził, że "nie można zasadnie zarzucać, że stanowisko Sądu jest dowolne, nie oparte na zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, który w wystarczającym stopniu wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego, wydanego zresztą nie w celu całkowitego wyeliminowania działalności strony, lecz po to, aby doprowadzić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, do likwidacji skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu". Mając na uwadze powyższe orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie powołanego przepisu art.153 ppsa uznał, że jest związany oceną prawną w nich zawartą. Ocena prawna zawarta w ww. orzeczeniach sądu administracyjnego nie utraciła mocy wiążącej gdyż od chwili wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania do chwili wydania decyzji I instancji stan prawny nie uległ zmianie, a zmiana prawa budowlanego ustawą z 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz.888) – wobec treści art.2 ust.2 stanowiącego, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie spowodował, że poglądy WSA w Krakowie i NSA stały się w przedmiotowej sprawie nieaktualne. Nie doszło też do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko, że podjęcie działalności produkcyjnej po wielu latach nieużytkowania obiektu w ogóle i to działalności innego rodzaju niż prowadzona przed dziewięcioma latami, powodującej - wskutek zmiany technologii, środków i surowców produkcji - wprowadzanie do środowiska innych czynników szkodliwych (co wynika z raportu oddziaływania na środowisko, np. na str.12-13 wymieniono pył zawieszony PM 10, związki cynku w przeliczeniu na cynk), działalności, która może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, a dokumenty mające zdaniem strony skarżącej świadczyć o braku wpływu nowej działalności na środowisko powinny zostać zbadane w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Pamiętać też należy, że wyliczenie sposobów zmiany użytkowania obiektu (m.in. zmiana warunków ochrony środowiska i in., do której doszło zdaniem organów i Sądu) w przepisie art.71 prawa budowlanego, na co zwracał już uwagę WSA w wyroku z dnia 29 maja 2007 r., jest wyliczeniem jedynie przykładowym. Powyższe rozważania odnoszą się do zarzutów rozpoznawanej skargi, szczególnie zarzutu naruszenia art. 6, 7, 77 kpa i art. 71 prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut wadliwego uznania przez organy, że po stronie skarżącej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę użytkowania, czy też zarzut wydania decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Pomijając odmienny interes społeczeństwa lokalnego i interesy pracowników zatrudnionych w zakładzie produkcyjnym, to podnieść należy, że powyższa zasada postępowania administracyjnego nie ma pierwszeństwa przed zasadą legalizmu, co podniósł już w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Poza rozważaniami Sądu pozostaje zatem ocena, czy upadłość spółki jest skutkiem wydania zaskarżonej decyzji, co sugeruje strona skarżąca, czy też skutkiem postępowania samej spółki. Co do naruszenia art. 107 w zw. z art. 138 kpa to w ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby podnoszona sprzeczność wyrzeczenia i uzasadnienia, która była przedmiotem sprostowania, miała wpływ na wynik sprawy, skoro z treści całej decyzji wynika jej rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Podnieść ponadto należy (pomimo braku zarzutów w tym zakresie), że rozpoznające nin. sprawę organy prawidłowo uznały, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. oraz utrata ważności decyzji wzizt spowodowały, iż nie jest możliwe zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a wobec braku możliwości stwierdzenia zgodności dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., bezcelowe było badanie, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania nie narusza innych ustaw. Konsekwencją niemożności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego było wydanie zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.