II OSK 1589/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 240/09 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 240/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K. wraz z wjazdem z dz. nr [...] (ul. [...])" – A. J. nie została uznana za stronę i w związku z tym nie doręczono jej kończącej to postępowanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Na skutek wniosku A. J., w dniu [...] września 2008 r. - w trybie określonym w ustawie 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) -udostępniono jej kopię powyższej decyzji pozbawioną danych osobowych stron. W dniu [...] września 2008 r. A. J. wniosła odwołanie od doręczonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2008 r. zarzucając bezpodstawne pominięcie jej jako strony postępowania oraz obrazę prawa materialnego i procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło, że odwołanie A. J. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że najpóźniej ze stron ustalonych przez organ I instancji, wymienionych w przedmiotowej decyzji, kwestionowaną decyzję odebrali, w drodze tzw. doręczenia zastępczego, A. M.i M. M. - w dniu [...] czerwca 2008 r. Skarżąca miała więc możliwość złożenia odwołania do dnia [...] lipca 2008 r., a ponieważ złożyła je w dniu [...] września 2008 r., nastąpiło to z uchybieniem terminu o ponad dwa miesiące. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na powyższe postanowienie A. J. zarzuciła naruszenie art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż złożyła odwołanie po terminie, w sytuacji, gdy o decyzji dowiedziała się [...] września 2008 r. i od tego dnia płynął termin do wniesienia przez nią odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Kolegium co do sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie powołując się na pogląd ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie wskazano, iż w przypadku osoby, która nie była uznana przez organ I instancji za stronę postępowania, termin do wniesienia odwołania biegnie tak, jak dla osoby, która jako ostatnia ze wszystkich stron odebrała decyzję. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie termin do złożenia odwołania dla A. M. i M. M., a zatem również dla skarżącej, upłynął 14 dni od daty tzw. doręczenia zastępczego tj. [...] czerwca 2008 r., czyli w dniu [...] czerwca 2008 r. Jak zaznaczono, fakt, iż według organu upływ terminu nastąpił w dniu 2 lipca 2008 r., nie miał istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia, skoro uchybienie terminowi do złożenia odwołania jest niewątpliwe. Ponadto, jako pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy potraktował Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarzucane przez skarżącą błędne uznanie za strony postępowania A. M. i M. M.. Wskazano, że dla ustalenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania dla osoby, która nie występowała w postępowaniu w charakterze strony, ma znaczenie data doręczenia decyzji osobie, która jako ostatnia ze wszystkich stron odebrała decyzję. Przyjęcie daty doręczenia dla A. M. i M. M.- jak podkreślił WSA - było dla skarżącej najbardziej korzystne, a mimo to termin nie został dochowany. Prezentując powyższą argumentację Sąd zaznaczył, że data doręczenia informacji o sposobie załatwienia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy poprzez doręczenie kopii decyzji na podstawie ustawy o informacji publicznej nie ma żadnego znaczenia dla obliczenia terminu do złożenia odwołania w rozpatrywanej sprawie. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego ustalenia stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie mogły być one przedmiotem kontroli ze względu na zakres skargi. Co więcej, również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło zająć się badaniem tego zarzutu, podniesionego w odwołaniu, skoro stwierdziło, że odwołanie zostało złożone po terminie, a wnosząca odwołanie nie zwróciła się jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ zobligowany był w tej sytuacji do wydania, zgodnie z art.134 kpa, zaskarżonego postanowienia. Badanie zarzutów odwołania pomimo wniesienia go po terminie było niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej pełnomocnik A. J. wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji", a także o zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, skarżącej i jej poprzednikowi prawnemu przysługiwał status strony, działka skarżącej graniczy bowiem z działką, na której planowana jest inwestycja. Organ administracji uznawał ją za stronę postępowania, doręczając zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i prawie przeglądania akt. Następnie, w toku postępowania cofał skarżącej uprawnienia do udziału w postępowaniu, nie czyniąc tego w prawem przewidzianej formie. Skarżącą pominięto przy doręczeniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2008 r., w związku z tym wystąpiła do organu o dokonanie doręczenia jako strona postępowania. Tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wskazany przez Kolegium i Sąd pierwszej instancji - w przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną - nie znajdował w tej sprawie zastosowania. Według przedstawionej argumentacji decyzja została skarżącej przesłana w dniu [...] września 2008 r., a w dniu [...] września 2008 r. skarżąca, z zachowaniem terminu złożyła odwołanie. Powołując się na powyższe okoliczności w skardze kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonego postępowania wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 §1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie podjął rozstrzygnięcia w granicach całości sprawy. Sąd ten nie ustosunkował się bowiem do zarzutów jednoznacznie podniesionych w odwołaniu i nie wyjaśnił jaki faktycznie miała skarżąca status w postępowaniu i z jakiego faktu on wynikał. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie wzięto pod uwagę, że jej nieruchomość graniczy z nieruchomością na której planowana jest inwestycja, co sprawia, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, niejako "z urzędu" była ona stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność ta, nie była weryfikowana w toku postępowania przed organem I instancji, a według stanowiska kasator, właśnie ustalenia w tym zakresie stanowić mogą o zachowaniu lub niezachowaniu terminu do złożenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem granicami skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu, nie stała na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy śmierć niektórych osób potraktowanych przez Sąd pierwszej instancji jako uczestnicy postępowania. Przedmiotem sprawy było bowiem zagadnienie uchybienia terminu do złożenia odwołania przez A. J. i tylko jej interesu prawnego postępowanie dotyczyło. Wspomniane osoby nie brały udziału w tej fazie postępowania administracyjnego. Przystępując do rozpatrzenia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że skargę kasacyjną oparto na jednym tylko zarzucie, obejmującym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do tego, że Sąd nie odniósł się co do zarzutów określonych w skardze, a wcześniej w odwołaniu. Konstrukcja taka jest obarczona błędem logicznym, gdyż właśnie na mocy powołanego art. 134 §1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W skardze kasacyjnej nie powołano innych zarzutów, które pozwoliłyby na skuteczne kwestionowanie przyjętych przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy objętej kontrolą, nie wskazano również na ewentualne naruszenia dotyczące treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych względów stwierdzić należało, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku w tym podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, iż stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślić należy, że niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że Sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/2004, publ. LexPolonica nr 2126303). Jednocześnie - na co wskazuje art. 134 §1 p.p.s.a. - Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. W obecnym stanie prawnym nadal aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 104), zgodnie z którym w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są więc z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - przez całokształt prawnych aspektów tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli zgodności tego postanowienia z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Zgodność zaskarżonego postanowienia z art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powodowała oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie składania odwołania decyzja była już ostateczna, bowiem stronom biorącym udział w postępowaniu upłynął 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Podkreślenia wymaga, że przez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w tej fazie postępowania wyjaśniającego, ale też w następnej, którą stanowi faza rozstrzygnięcia. Udział w drugiej fazie postępowania administracyjnego zagwarantowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Zatem, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. Jednocześnie doręczenie kopii decyzji dokonane w ramach realizacji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) następuje zgodnie z zupełnie innym niż określony w Kodeksie postępowania administracyjnego reżimem prawnym i skutków prawnych w toku postępowania administracyjnego, co do zasady - nie wywołuje. W rozpatrywanej sprawie doręczenie kopii decyzji niewątpliwie nastąpiło w trybie dostępu do informacji publicznej, na co wskazywało zarówno powołanie się przez organ na przepisy regulującej ten tryb ustawy oraz usunięcie, stosownie do art. 5 ust.2 tej ustawy z tekstu danych osobowych. W takiej sytuacji wniesienie odwołania było czynnością bezskuteczną, a organ zobligowany był uznać, iż nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ocena co do kwestii, czy faktycznie odwołanie wniósł podmiot, któremu przymiot strony w danym postępowaniu przysługiwał mogłaby nastąpić w sytuacji dochowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Po upływie tego terminu strona może natomiast skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka bowiem droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Jednocześnie zachowana zostaje zasada ochrony trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie w sytuacjach określonych w dziale II rozdział 12 lub 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.