II GSK 363/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 237/09 w zakresie odrzucenia skargi P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/09 odrzucił skargę P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych WSA przyjął, że zaskarżaną decyzję doręczono skarżącemu w dniu 6 listopada 2008 r. Skarżący w dniu 4 grudnia 2008 r. nadał w Urzędzie Pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu - Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa adresując - 00-050 Warszawa, ul. Świętokrzyska 14. Przesyłka ta została zwrócona nadawcy z adnotacją, że adresat wyprowadził się. W związku z powyższym w dniu 22 grudnia 2008 r. skarżący ponownie nadał w Urzędzie Pocztowym skargę kierując ją tym razem pod prawidłowym adresem - 00-048 Warszawa, ul. Mazowiecka 6/8. W tym stanie rzeczy WSA uznał, że skarga wniesiona została z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Dla oceny zachowania wspomnianego terminu nie można bowiem przyjąć daty nadania skargi pod niewłaściwym adresem. Zdaniem Sądu I instancji, negatywne konsekwencje tego stanu rzeczy obciążają skarżącego. P. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: rażące naruszenie art. 112 k.p.a. przez "obciążenie skarżącego okolicznością niemożności doręczenia skargi z dnia 4 grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na adres wskazany przez skarżącego, pomimo iż z pouczenia do decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wynikało, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. ma siedzibę przy ul. Świętokrzyskiej 14 w Warszawie, zaś o zmianie adresu skarżący nie był informowany w dalszym postępowaniu", rażące naruszenie art. 58 § 1, art. 53 § 1 p.p.s.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że skarżący składając skargę na adres znany z pouczenia do decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uchybił terminowi do wniesienia skargi, art. 70 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i obciążenie skarżącego okolicznością od niego niezależną, tj. okolicznością zmiany adresu organu za pośrednictwem, którego kierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2008 r. Ł. Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa wydała decyzję, która zawierała pouczenie, że skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. Wskazano także adres siedziby organu - 00-050 Warszawa, ul. Świętokrzyska 14. Zgodnie z pouczeniem skarżący złożył odwołanie na wskazany w decyzji adres. Odwołanie zostało przyjęte i przesłane wraz z aktami do organu drugiej instancji. Od tego momentu organ nie zawiadomił go o zmianie adresu siedziby Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w W. P. S. podniósł, że zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Nie można zatem obciążyć skarżącego okolicznością wysłania skargi na adres inny niż wskazany w pouczeniu jeżeli po pouczeniu nie było ono prostowane, nie wystosowano przy innym orzeczeniu nowego pouczenia i nie powiadomiono skarżącego o zmianie adresu siedziby organu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania skargi do organu na niewłaściwy adres. Negatywne konsekwencje tego stanu rzeczy obciążają skarżącego". W jego ocenie skargę złożył w terminie na ostatni znany mu adres organu. Informacja o adresie organu odwoławczego zawarta była w pouczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, a także przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku i postanowienia odrzucającego skargę wydanych przez sąd administracyjny I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, regulowanego przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taką wykładnią powołanego przepisu przemawia to, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Powyższe rozumienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a uzasadnia przyjęcie, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Koniecznym warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest zatem wskazanie przez skarżącego, które przepisy tej ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został obarczony brakami w zakresie elementów konstrukcyjnych. Do podważenia postanowienia wydanego przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bez powiązania tego zarzutu z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak - Kozłowskiej, OSP 2007, z 1, s. 38 - 42; K. Defecińska - Tomczak [w:] Polskie sądownictwo administracyjne, praca zbiorowa, Warszawa 2006, s. 151; H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2008, s. 640, J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2008, s. 429, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2009, s. 481 - 482). Wspomnianego wymagania nie spełnia podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 112 k.p.a., bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym, gdyż odnoszą się do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1, art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący składając skargę na adres znany z pouczenia decyzji - organu pierwszej instancji - Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. uchybił terminowi do wniesienia skargi na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, iż prawidłowo doręczona skarżącemu decyzja organu drugiej instancji, zawierała wyczerpujące i jasne pouczenie o terminie i sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Prawidłowy adres siedziby organu odwoławczego wskazany został w stopce na pierwszej stronie doręczonej skarżącemu decyzji, na pieczęci odbitej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji oraz na kopercie, w której przesłano skarżącemu decyzję tego organu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego do wiadomości skarżącego kierowane były pisma Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. dotyczące uzupełnienia i zwrócenia przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną w Ł. akt sprawy P. S. Pisma te w swojej treści także zawierały prawidłowy adres siedziby organu drugiej Instancji. W tej sytuacji, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, iż w żadnej korespondencji organ nie podał wyraźnie, że nastąpiła zmiana adresu jego siedziby. Bezspornym jest, że błąd w zaadresowaniu przesyłki zawierającej skargę był błędem skarżącego, który świadczy o braku staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] października 2008 r. została doręczona skarżącemu w dniu 6 listopada 2008 r., zaś prawidłowo zaadresowana przesyłka zawierająca skargę na tę decyzję nadana została w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 grudnia 2008 r. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 54 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi oraz art. 53 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie - uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę P. S. jako wniesioną po upływnie terminu. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 70 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten stanowi, iż strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby. Powołany przepis dotyczy więc postępowania przed sądem administracyjnym, po przekazaniu skargi do sądu. Rozpatrywana sprawa w swej istocie odnosi się do etapu postępowania poprzedzającego przekazanie skargi do sądu administracyjnego, a zatem stwierdzić należy, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.