II SA/Rz 871/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. E. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - Przedmiotem skargi T. E. jest uchwała z dnia [...] czerwca [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego w części miasta [...] obszaru położonego między ulicami ; P., K., L., W., A. wraz z terenem Klasztoru [...] i S. Podstawą jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym / DZ.U z 2001 r Nr 142 poz. 1591 ze zm./ art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz.U z 2003 r Nr 80 poz. 717 ze zm./ oraz stwierdzenie zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...] / § 36/. W § 37 określono termin wejścia w życie uchwały. Ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...].IX.2006 . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie skarżąca T. E. działająca poprzez swojego pełnomocni radcę prawnego S. K. domaga się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W argumentach skargi podniosła, że w/w plan objął swoimi postanowieniami jej działkę nr ewid. [...], zmienił jej dotychczasowe przeznaczenie tym samym ograniczył możliwość jej zabudowy i w konsekwencji postanowienia nowego planu zmniejszyły jej dotychczasową wartość rynkową. W dotychczasowym planie pas terenu wzdłuż ul. K. szerokości około 60 m był przeznaczony pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Obecny plan swoimi postanowieniami zmienił przeznaczenie tego terenu i tylko w niewielkiej części na której stoi obecnie budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy pozostawił ten teren dotychczasowym postanowieniom natomiast pozostałą część tej działki około 10 arów przeznacza na lokalizację drogi, pozostałą część przeznacza jako tereny rolnicze. W ocenie skarżącej zmiana przeznaczenia jej działki określona w planie narusza zasady określone w art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 k.p.a Dodatkowo zapisy tego planu pozostają w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust.1, art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej ze wskazaniem na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.VI.2005 r sygn. K4/04 publ.OTK A 2005 Nr 6 poz.64. Dokonana przez Radę Miasta zmiana przeznaczenia jej działki jest nieuzasadniona z uwagi na jej położenie. Dodatkowo zarzuca skarga ,że; 1/ uchwała w § 5 ust. 9 ustala procentowy udział powierzchni biologicznej czynnej dla poszczególnej zabudowy. Definicja powierzchni biologicznej czynnej była zamieszczona w projekcie uchwały natomiast pominięta została w publikacji tj. w Dzienniku Urzędowym, 2/ w projekcie planu w § 3 ust. 2 pkt 10 wyznaczone zostały strefy punktów widokowych z których wynikają istotne ograniczenia wskazane w § 16 ust. 2 pkt 3 planu usunięte one zostały w treści opublikowanej uchwały. W części opisowej planu powinny znaleźć się zapisy dotyczące stref punktów widokowych bowiem z treści planu jak i części graficznej nie sposób ustalić zasięg tych stref . W sposób wadliwy zostały wyrysowane w załączniku graficznym linie rozgraniczające dotyczące jej działki tym samym co utrudnia sprawdzenie planu z jego treścią. W ocenie skarżącej w/w uchybienia uzasadniają zasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ; skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153,poz. 1269/ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153,poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi przez Sąd obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przesłanki decydujące o wadliwości naruszenia uchwały wskazuje art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ zwana dalej u.s.g. Przepisem szczególnym wobec treści art. 91 ust.1 jest treść art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu przestrzennym Dz.U. z 2003 r Nr, 80 poz. 717 ze zm./ zgodnie z którym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Działając na podstawie w/w przepisów Sąd w przedmiotowej sprawie orzeka o legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, czy też racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Rozpoznając skargę w świetle tych kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] dnia [...] czerwca [...] w sprawie uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego w części miasta [...] obszaru położonego między ulicami; P., K., L., W., A. wraz z terenem Klasztoru [...] i S. Art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym /Dz.U z 2001 r Nr 142 poz. 1591 ze zm./, który skarżąca powołała jako podstawę skargi, stanowi że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem przyjętym przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca [...] w sprawie uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego w części miasta [...], ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej odnośnie działki nr ew. [...] objętej miejscowym planem, co daje jej podstawę /interes prawny/ do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa tj. /art. 52 § 4 P.p.s.a./ w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni /art. 53 § 2 P.p.s.a./ od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżąca pismem z dnia 29 września 2008 r, które wpłynęło do organu w dniu 1.10.2008 r. działając na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca [...]. Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.2008 r odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodu doręczenia tej uchwały skarżącej lecz zważywszy, że skarga została złożona za pośrednictwem organu /art. 54 § 1 P.p.s.a./ 17 listopada 2008 r., tj. w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a., zatem należy stwierdzić, że skarżąca zachowała ustawowy termin do jej wniesienia. Przesądziwszy o dopuszczalności skargi w aspekcie wyczerpania trybu do jej zaskarżenia oraz interesu prawnego Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność i prawo dziedziczenia, jednocześnie zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 ust.3 Konstytucji. W świetle tych unormowań jest dopuszczalne uszczuplenie uprawnień właściciela nieruchomości polegające na ustawowym wskazaniu jej przeznaczenia bądź sposobu, w jaki należy z niej korzystać. Rozwinięciem tej zasady jest art. 140 Kodeksu cywilnego, który stwierdza, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z regulacji konstytucyjnej jak i kodeksu prawa cywilnego wynika, że uprawnienia składające się na treść prawa własności nie są nieograniczone, a ich zakres wyznaczają ustawy. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu przestrzennym Dz.U. z 2003 r Nr, 80 poz. 717 ze zm./ zwana dalej u.p.z.p. Na podstawie wymienionej ustawy gmina uprawniona jest do kształtowania polityki przestrzennej terenów położonych w jej obrębie. Ustawodawca w tej ustawie przesądził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania prawa własności nieruchomości /art. 6 ust.1 u.p.z.p./. Poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina może ukształtować politykę przestrzenną w taki sposób, że w jednostkowych przypadkach będzie to sprzeczne z interesem indywidualnym właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skuteczność natomiast jej działania zależy od legalności ustaleń planu oraz procesu jego uchwalenia. Wskazać należy, że art. 28 ust.1 ustawy przewidział sankcje nieważności uchwały rady gminy w razie naruszenia zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie . Odnosząc w/w zasady do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że została ona wydana przez właściwy organ, w odpowiednim trybie a jej ustalenia nie naruszają przepisów prawa materialnego. Materiał zgromadzony w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego zachowały tryb sporządzenia planu. W szczególności, zgodnie z art. 17 ustawy, dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień, wystąpiono do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. Ustawodawca w / w ustawie ustanowił dwa akty planowania lokalnego a to; studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem, które zawiera diagnozę opracowania przestrzennego i określa politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Zasadą art. 20 ust.1 ustawy, jest możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w rozdziale 6 pt. "kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej" przewiduje rezerwy terenu pod budowę dróg gminnych, układy komunikacyjne poprzez podłączenie do drogi krajowej, urządzenia ruchu pieszego i rowerowego zabezpieczające pieszym i rowerzystom podstawowe warunki bezpieczeństwa i funkcjonalności. W pkt 3 uchwały określa obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w tym wyłączone z zabudowy, w pkt 5.1 tereny zabudowy mieszkaniowej, w pkt 5.4 tereny zielone. W pkt 7 obszary dla których obowiązkowo przewidywane jest sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze względu na istniejące uwarunkowania między innymi dla obszaru rejonu obwodnicy drogowej miasta [...] w którym terenie znajduje się działka skarżącej. Z rysunku studiu wynika niewątpliwie, że przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową tereny o symbolach MN w tym MN 29 pokrywają się w zaznaczonym na rysunku studium/ kolorem brązowym/ obszarem oznaczonym istniejące obszary zabudowane, tereny oznaczone na rysunku planu KDL - drogi lokalne gminne / drogi pozostałe linia czerwona / obszary rolne chroniące i wskazane do objęcia ochrona oraz zalesień / kolor niebieski/ Dla tych terenów obowiązkowe jest opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy podzielić stanowisko Rady, że został spełniony wymóg ustawowy określony w art. 20 ust.1 w przedmiocie zgodności z ustaleniami studium. W kwestii zachowania trybu przewidzianego ustawą stwierdzić należy, że zaskarżoną uchwałę poprzedza uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2001 r Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] pomiędzy ulicami P., K., L., W., A. wraz z terenem Klasztoru [...] i S. zaopatrzona w załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem, która została ogłoszona w Gazecie [...] z dnia 6 sierpnia 2002 r Komunikatem Zarządu Miejskiego w [...]. Podjęcie tej uchwały poprzedzały z kolei wykonane przez Burmistrza [...] analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium / art. 14/ art. 14 ust.2 i 5 u.z.p./ Projekt został uzgodniony ; Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, z Zarządem Dróg Publicznych w [...], Zarządem Dróg Powiatowych, Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, w [...], Komendantem Wojewódzkim w [...], Komendantem Powiatowym Policji w [...], Wojewódzkim Komendantem Straży Pożarnej, Okręgowym Zarządem Lasów Państwowych w [...], z Okręgowym Urzędem Górniczym w [...], Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], Państwowym Inspektorem Sanitarnym w [...], Zakładem Energetycznym w [...], Miejskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w [...], Okręgowym Zakładem Gazowniczym, Telekomunikacją Polska S.A. Telekomunikacją [...] S.A. Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w [...], Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, W dniach od 14.10.2005 do 7.12.2005 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko wyłożono do publicznego wglądu. O powyższym ogłoszono w tygodniku "[...]" Nr [...] z dnia 22.10.2005, oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...], jak również zorganizowano w dniu 7.11.2005 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami. W ogłoszeniu poinformowano o możliwości składania uwag do projektu do dnia 5.12.2005 r. Materiał aktowy sprawy pozwala na stwierdzenie, że skarżąca z przysługującego jej uprawnienia składania uwag do projektu planu nie skorzystała. Zarządzeniem Nr [...]r. Burmistrza [...] zostały uwzględnione wszystkie uwagi, które dotyczyły zmiany w zapisie tekstu projektu planu w przedmiocie linii zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją uwzględnienie zgłoszonych uwag poprzez skorygowanie planu o poszerzenie terenu zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego było wystąpienie Burmistrza [...] do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach miejscowego planu zagospodarowania., Łączna powierzchnia gruntów objętych tym wnioskiem wynosiła 2,24 ha. III kl./ pismo z dnia 13.01.2006 r / Podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2006 r nr [...] Rada Miejska w [...], stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonała jednoznacznie rozstrzygnięcia o sposobie i realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach o ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych . Rozstrzygnięto również o zgłoszonych do projektu planu uwagach. Skarga zarzuca, że postanowienia planu powodują ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości oznaczonej nr [...], poprzez włączenie do obszaru objętego planem znacznej jej części z przeznaczeniem na drogę gminną oraz zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia w znacznej części a tym samym ogranicza możliwość jej zabudowy i w konsekwencji zmniejsza jej wartość rynkową. Nadto wskazuje na rozbieżność tekstu uchwały pomiędzy teksem opublikowanym Dzienniku Urzędowym a tekstem projektu planu w przedmiocie określenia definicji pojęcia powierzchni biologicznej czynnej oraz ograniczeń co do punktów widokowych, niewłaściwe wyrysowanie w załączniku graficznym linii rozgraniczających w/w działkę. Analizując kwestię przeznaczenia działki oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność T. E. ustalono w planie przeznaczenie jej w części zabudowanej wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN w tym MN 29. Dla części zaś działki ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów komunikacji drogowej oznaczonej na rysunku planu symbolami KD-L - ulica/droga lokalna, jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu/1/1 o kategorii drogi gminnej, oraz wyznaczono tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na rysunku planu symbolem ZW. Dla pozostałej części działki nr [...] wyznaczono tereny rolnicze - oznaczone na rysunku planu symbolem R Przeznaczenie podstawowe tego terenu ustalono jako uprawy polowe rolnicze nieużytki zielone, uprawy ogrodnicze, sady. Przeznaczenie dopuszczalne terenu ustalono jako możliwość lokalizacji między innymi zabudowy zagrodowej związanej z przyległym areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha, przy zabudowie sąsiedniej przy czym przeznaczenie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 5 % powierzchni przeznaczenia podstawowego. Dotychczasowe poczynione rozważania potwierdzają wyrażona na wstępie ocenę, że przewidziany ustawą tryb został zachowany. Analizując kwestie przeznaczenia działki skarżącej Sad również nie dostrzegł naruszenia prawa. Ograniczenie jej uprawnienia jako współwłaścicielki tej działki nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Wskazać należy, że skarżąca nie kwestionuje procedury uchwalenia planu. Jej skarga w istocie kwestionuje celowość przyjętych w uchwale ustaleń. Dotyczy to kwestii planowanej drogi gminnej, przeznaczenia terenu na cele rolnicze, oraz brak oznaczenia punktów widokowych, zmniejszenie wartości rynkowej wskazanej działki. W/w roszczenie może skarżąca zrealizować poprzez skorzystanie z przysługującego jej uprawnienia określonego w art.36 ust.1 ustawy. Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi, kwestia braku definicji pojęcia powierzchni biologicznej czynnej, to zgodzić się należy z organem, że jest ona określona w rozporządzeniu Miniatura Infrastruktury z dnia 12.04.2004 t / Dz.U Nr 75 po. 69 ze zm./ powtarzanie jej w uchwale byłoby wadliwe. Odnośnie wyznaczenia w planie stref punktów widokowych, pozwalających na ustalenie ich zasięgu zostały ona oznaczone na rysunku planu czarna linia ciągłą zakończona strzałką Linie rozgraniczające zagospodarowania działki skarżącej zostały oznaczone linia koloru czarnego zgodnie z opisem w legendzie planu. Mając na uwadze, że zarzuty skargi nie dotyczą naruszenia zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a właściwości organów w tym zakresie, Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną po myśli art. 151 P.p.s.a.