II GSK 81/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 115/09 w sprawie ze skargi E.W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 115 /09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na skutek skargi E. W. uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że w dniu 23 lutego 2006 r. wydana została decyzja o przyznaniu E. W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 12 czerwca 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęło oświadczenie skarżącej o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie to nie zawierało jednak załączników potwierdzających zrealizowanie przedmiotowych przedsięwzięć. Na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) strona została zatem zobowiązana do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od doręczenia pisma, a wezwanie na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. zostało uznane za skutecznie doręczone z dniem 3 lipca 2008 r. Termin do usunięcia braków we wniosku upłynął w dniu 10 lipca 2008 r. W związku z tym, pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r., poinformowano stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 8 września 2008 r. wpłynęła prośba strony o przywrócenie terminu do usunięcia braków ww. oświadczenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków oświadczenia, bowiem do prośby nie dołączono oryginału dokumentu, do złożenia którego zobowiązana była strona w wezwaniu. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazał na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz wymienione tam przesłanki warunkujące przywrócenie terminu. Podkreślił, iż jedną z nich jest jednoczesne z prośbą dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. Składając wniosek, skarżąca nie usunęła braków w oświadczeniu określonych w wezwaniu z dnia 13 czerwca 2008 r., co skutkowało odmową przywrócenia terminu. E. W. wniosła skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał skargę za zasadną, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd przywołując treść art. 58 k.p.a. wskazał, że warunkiem rozpoznania prośby skarżącej o przywrócenie terminu było ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu oraz czy termin, któremu uchybiono, jest terminem prawa procesowego. Sąd stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego pouczono skarżącą o warunkach wypłaty tej płatności w poszczególnych latach. W szczególności pouczono skarżącą, że warunkiem wypłaty jest m.in. złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Do oświadczenia tego należy załączyć dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Sąd zauważył też, że skarżąca złożyła stosowne oświadczenie wraz z kserokopią faktury zakupu sprzętu rolniczego, co miało potwierdzać zrealizowanie deklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć. Przywołując treść § 8 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) – dalej rozporządzenia, Sąd wywiódł, iż skutkiem braku spełnienia warunków określonych w § 8 ust. 1 tegoż aktu jest wstrzymanie płatności, która następuje w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, terminy określone w § 8 ust.1 rozporządzenia mają charakter terminów prawa materialnego, gdyż determinują ramy czasowe kształtowania praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnego stosunku prawnego. To oznacza, że instytucja przywrócenia terminu nie miała w sprawie zastosowania, a ocena złożonego oświadczenia w kontekście dołączonych do niego załączników mogła nastąpić w toku postępowania w trybie § 13 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, przy czym oryginał faktury mógł być dołączony w każdym stadium tego postępowania, jako załącznik do oświadczenia, stanowiący dowód potwierdzający realizację objętych planem przedsięwzięć. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego (w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 286, poz. 2870), tj. pominięcie w wykładni całości brzmienia przepisu a oparcie wykładni jedynie na jego części, - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 9 ww. rozporządzenia, tj. pominięcie w wykładni całości brzmienia przepisu, a oparcie wykładni jedynie na jego części, - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, tj. przyjęcie, że kopia faktury jest dokumentem w świetle niniejszego przepisu, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. wskutek uznania, że w niniejszej sprawie ten przepis nie ma zastosowania, gdyż brak jest przesłanek do jego zastosowania. Ponadto organ zarzucił mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania poprzez orzeczenie ponad dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, przez co naruszony został art. 133 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wyjaśniła, że organ pierwszej instancji zbadał treść oświadczenia skarżącej w związku z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich i zażądał dołączenia do oświadczenia wymaganych przez normę prawną dokumentów. Pismo zostało odebrane przez stronę, która w konsekwencji złożyła wniosek o przywrócenie terminu bez dochowania przepisanych formalności, tj. nie uzasadniła braku zawinienia oraz nie uzupełniła braku. Dodatkowo wniosek o przywrócenie terminu był złożony bez zachowania terminu do jego złożenia. Po analizie przedstawionego wniosku organ odmówił przywrócenia terminu. Konsekwencją było pozostawienie oświadczenia złożonego przez beneficjenta bez rozpoznania i nałożenie na beneficjenta sankcji. Przepis nie pozostawił dowolności co do postępowania organu. Po zbadaniu czynności strony, organ jest zobowiązany do zawezwania jej do uzupełnienia braków formalnych, których nieuzupełnienie w terminie powoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Organ podkreślił, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem materialnoprawnym i nie może być przywracany, a jedynym sposobem na jego zachowanie w przypadku braków w oświadczeniu jest zastosowanie określonej procedury. Zdaniem skarżącego organu, nieuprawnionym jest twierdzenie, że organ w dowolnym czasie mógł przyjąć oryginał faktury i uznać, że został on złożony w przepisanym terminie. Takie postępowanie dążyłoby do ominięcia przepisów, co jest niedopuszczalne w świetle zasad opisanych w rozporządzeniu. Oświadczenie składane przez beneficjenta powinno zawierać, zgodnie z przepisem, załączniki będące dowodami na wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Określono także termin na przedstawienie organowi oświadczenia oraz formę oświadczenia i załączniki, jakie powinno ono zawierać – w niniejszej sprawie, faktury zakupu. Przepis wyraźnie wskazuje na konieczność złożenia dokumentu, a nie jego kopii. Gdyby obowiązek beneficjenta był wypełniony poprzez złożenie kopii, zupełnie bezcelowym byłoby powoływanie ustępu 4 powołanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu, w którym wyraźnie opisany jest obowiązek organu dokonania zwrotu oryginału złożonych dokumentów, jak i wskazanie podmiotu, który może wykonać kopie z dokumentu. Organ jest więc zobowiązany do zbadania, czy oświadczenie posiada przepisane wymagania (w tym przypadku załączniki) i w przypadku braku zawezwać beneficjenta do uzupełnienia pod rygorem wynikającym z przepisów. Brak wykonania nakazanego obowiązku w terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, co w niniejszym postępowaniu skutkuje nałożeniem na beneficjenta sankcji opisanej w § 9 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty przedstawione na poparcie sformułowanych zarzutów są trafne. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Sąd I instancji wyraził pogląd, że terminy określone w § 8 ust. 1 rozporządzenia mają charakter prawa materialnego, wobec czego instytucja przywrócenia terminu nie miała w sprawie zastosowania. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymagało rozważenia całej procedury wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Z kolei w § 8 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tym m.in. dokument potwierdzający zakup maszyn rolniczych - w przypadku zakupu takich maszyn (pkt 4 ust. 3 § 8). Natomiast w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ani nie ma znaczenia dla rozważanych kwestii prawnych). Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wstrzymanie płatności jest skutkiem m.in. uchybienia 6-miesięcznego terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Prawodawca w § 9 ust. 1 odwołuje się wyłącznie do ust. 1 § 8, który określa tylko jeden termin 6 miesięcy, wskazany w punkcie 1 tej normy prawnej. Natomiast nie wiąże wprost skutku wstrzymania płatności z niedopełnieniem warunków wskazanych w ust. 2 § 8 rozporządzenia, w którym został określony 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia oraz warunków wskazanych w ust. 3 § 8, z treści którego wynika, iż do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że termin 6-miesięczny określony w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ogranicza w czasie dochodzenie prawa do otrzymania płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia określa materialnoprawne konsekwencje jego niedotrzymania w postaci wstrzymania tychże płatności. Natomiast przepis ten (§ 9 ust. 1) pomija warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wraz z załącznikami, gdyż termin ten znalazł się w ustępie 2, a nie w ustępie 1 § 8 rozporządzenia. Zatem skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie strony możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tj. właśnie złożenia wymaganego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniejszą decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest formą podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a., które musi spełniać dodatkowe warunki, tzn. musi zostać złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję (§ 8 ust. 2), a ponadto wraz z oświadczeniem należy złożyć stosowne dokumenty, określone w § 8 ust. 3 rozporządzenia. Dokumenty te stanowią nic innego jak załącznik oświadczenia, czyli podania. Uzupełnienie ewentualnych braków w tym zakresie (brak załączenia wymaganego dokumentu) winno nastąpić w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Mając na względzie wymienione w § 9 ust. 1 rozporządzenia skutki w postaci wstrzymania płatności stwierdzić należy, że termin 6-miesięczny do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 pkt 1) jest terminem materialnym. Natomiast określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z dołączonymi do niego dokumentami – jest terminem procesowym. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego powoduje następstwa prawne wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. Uchybienie terminu procesowego powoduje bezskuteczność czynności procesowej, od następstw której przepisy prawa przewidują możliwość prawną obrony za pomocą instytucji prawnej – prośby o przywrócenie terminu. Uchybienie terminu procesowego pośrednio może wywołać skutek materialnoprawny. To, że w wyniku uchybienia terminu procesowego może dojść do negatywnych skutków materialnoprawnych, nie daje jednak podstawy do swobodnej oceny rodzaju danego terminu ustawowego ze względu na podstawowe różnice w zakresie możliwości prawnej uchylenia się od następstw prawnych (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. V SA 708/99, opubl. OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Reasumując stwierdzić należy, że 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia wraz z załącznikami w postaci stosownych dokumentów jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Sąd I instancji, dokonując częściowo błędnej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia odnośnie charakteru prawnego terminu określonego w ust. 2 § 8 tego aktu, nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w kontekście prawidłowości zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 i 59 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie też uznał, że oryginały dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, mogą zostać złożone w każdym stadium postępowania toczącego się w trybie § 13 ust. 1 rozporządzenia. Przeczy temu poglądowi brzmienie ust. 4 § 8 rozporządzenia, w myśl którego dokumenty, o których mowa w ust. 3, na żądanie wnioskodawcy podlegają zwrotowi, po uprzednim wykonaniu ich kopii i potwierdzeniu za zgodność z oryginałem przez uprawnionego pracownika biura powiatowego Agencji. Tak jednoznaczna treść przywołanej normy prawnej wskazuje, iż do oświadczenia producent rolny zobowiązany jest dołączyć określone w ust. 3 § 8 rozporządzenia dokumenty w oryginale. Błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, że kserokopia faktury zakupu, jeżeli nie wynika z akt, iż została poświadczona jej zgodność z oryginałem, może zastąpić oryginał, który może być złożony w każdym stadium postępowania. Skoro zaś dokumenty te są załącznikami oświadczenia, czyli podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., to jako tzw. braki formalne mogą być uzupełnione w terminie i trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. Określony w art. 64 § 2 k.p.a. 7-dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. W razie jego uchybienia strona może złożyć wniosek o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonym w art. 58 i 59 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca taki wniosek złożyła i tego wniosku dotyczyło zaskarżone do sądu postanowienie. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia co do prawidłowości zastosowania przez orzekające organy przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu, jaki rodzaj dokumentów został złożony przez skarżącą wraz z oświadczeniem, o którym stanowi § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.