I SA/Wa 102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku J. H. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku M. H. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] odmawiającej przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] dz. [...] oraz przy ul. [...] dz. [...] - decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt IV SA 1183/98 oddalił skargę J. H. W dniu 10 grudnia 2007 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek J. H. o zmianę w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, żeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a ponadto za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Możliwość wzruszenia decyzji uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB91/99, publ. Gazeta Prawna 2005/48 str. 5). Wobec powyższego, zdaniem organu, zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie kontroli wydanej decyzji ostatecznej, tj. zbadanie, czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny - a więc kwalifikowany interes strony. W sprawie niniejszej nie zachodzi słuszny interes społeczny ani słuszny interes strony. Samo określenie słuszny interes strony wskazuje, że chodzi o interes zgodny z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego. Subiektywne poczucie przez stronę, że wydana przez organ decyzja jest dla niej krzywdząca nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes społeczny. Interes społeczny w rozumieniu art. 154 kpa nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa - skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Ponadto Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie art. 154 i 155 kpa mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej inne możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. II OSK 770/2005, Lex Polonica nr 418802). Decyzją z dnia [...] maja 1998 r., która utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1960 r. odmawiającego przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...]. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1954 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym wniosek dotychczasowego właściciela należało uwzględnić, jeżeli korzystanie przez niego z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Decyzja ta nie miała więc charakteru uznaniowego, gdyż została wydana w oparciu o przepis prawa, który jednoznacznie formułował w jakiej sytuacji organ może przychylić się do wniosku, a w jakiej sytuacji ma obowiązek nie uwzględnić wniosku, natomiast w postępowaniu nadzorczym organ nie rozstrzyga po raz kolejny w sprawie merytorycznie, a bada jedynie, czy decyzja (orzeczenie administracyjne) w sposób rażący narusza prawo. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. H.; zarzucając naruszenie (1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 154 § 1 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, oraz (2) przepisów postępowania art. 6, 7, 11, 77 oraz art. 8 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z istotną i przełomową uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. I OSP 5/08, w której stwierdzono, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.", a zatem, zdaniem skarżącej, rozważania organu na ten temat nie są poprawne i uzasadnione, organ naruszył przepisy prawa materialnego, a także nie dokonał właściwych ustaleń, czym naruszył wskazane przepisy prawa materialnego i postępowania, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 21 Konstytucji własność podlega ochronie państwa, co nie oznacza, że jest nienaruszalne. "Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. w toku budowy autostrad. Drugi zaś warunek to wypłacanie słusznego odszkodowania." (W. Skrzydło, komentarz, Zakamycze 2002). Naruszenie tej dyspozycji kłóci się z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji. Skarżąca podniosła, że interpretacja pojęć zawartych w art. 154 kpa nie może być interpretowana rozszerzająco. W wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 1658/05, LEX nr 188729, WSA w Warszawie podkreślił, że "Słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. 3. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą zmiany decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] i przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. 4. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wskazał, że badane w trybie nadzoru orzeczenie nie naruszyło w sposób rażący prawa, a tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 kpa; po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1998 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2000 r. sygn. akt IV SA 1183/98 oddalił skargę J.H. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że plan zagospodarowania tej części miasta, w której położona jest nieruchomość wykluczał wyraźnie istnienie nieruchomości, która byłaby oddana na własność czasową osobie fizycznej, stanowiąc, iż na tym terenie przewiduje się wyłącznie budynki będące w gestii społecznej i związane z nimi urządzenia o charakterze publicznym; trafnie zatem w tym stanie prawnym organ przyjął, iż odmowa przyznania byłym właścicielom własności czasowej nie naruszała prawa, a przeciwnie, ustanowienie własności czasowej do nieruchomości pozostawałaby w kolizji z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w szczególności z art. 7 ust. 2 tego dekretu. 5. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 154 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, których celem jest eliminowanie decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi, lub decyzji prawidłowych. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenie nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1998, s. 761, za: B. Adamiak - Polskie postępowanie administracyjne, s. 214). Decyzja wydana w trybie art. 154 kpa jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór właściwego rozwiązania. Możliwość zatem usunięcia w trybie art. 154 kpa z obrotu prawnego decyzji uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ orzekający w trybie art. 154 kpa przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia - bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/96 - LEX nr 30615), a zatem nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy (wyrok NSA z 24 października 2000 r. III SA 2468/99 - LEX nr 48003, wyrok NSA z 4 maja 1999 r. III SA 5695/98 - LEX nr 47432). 6. Subiektywne poczucie krzywdy wobec stanowiska organu wyrażonego w decyzji nie może być, zdaniem Sądu, traktowane jako słuszny interes strony. Nie można bowiem uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, w szczególności, gdy ta ostateczna decyzja była również badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który skargę strony jako niezasadną oddalił. Również zmiany wykładni prawa, która nastąpiła po wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej, nie można traktować jako uzasadniającej czy to wadliwość wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, czy też jako interesu społecznego lub słusznego interesu strony. 7. Sąd dostrzega kwestie moralne podniesione w skardze. Jednakże trzeba zaznaczyć, że stosownie do zasady praworządności wyrażonej zarówno w art. 6 kpa, "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.", jak również w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.", organ administracji publicznej ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r, I OSK 1080/06, LEX nr 342503). W tej sytuacji, przy zmianie interpretacji prawa lecz niewykazaniu przesłanek (interes społeczny lub słuszny interes strony) z art. 154 § 1 kpa umożliwiających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.