II SA/Gl 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. [...] zwrócił się do Starosty [...] za pośrednictwem Wydziału Geodezji Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w B. o wydanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...] będącej własnością J. G. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia [...]r. wszczął jako wierzyciel egzekucję przed komornikiem Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w D. na podstawie tytułu wykonawczego wydanego przez Sąd Apelacyjny w K. Pismem z dnia [...]r. p.o. Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w B. działająca z upoważnienia Starosty [...] wezwała [...] do wykazania interesu prawnego wskazując na przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Poinformowała jednocześnie wnioskodawcę, że podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym dane dotyczące właściciela czy władającego jest wypis o jakim jest mowa w przywołanym art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W każdym przypadku pisemne informacje organu zawierające te dane muszą przybrać formę zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianym piśmie zaznaczono, że żaden przepis prawa nie uprawnia wierzyciela do żądania od organu administracji publicznej zaświadczenia lub innego dokumentu potwierdzającego stan majątkowy dłużnika, a niezbędnego w postępowaniu egzekucyjnym. Odpowiadając na to wezwanie [...] reprezentowany przez jego Kanclerza poddał w wątpliwość jego treść wskazując, że wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów złożył na druku Starostwa i został on wypełniony zgodnie z tym drukiem.. Do wniosku został także dołączony odpis wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...]r., sygn. akt [...], zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta [...] odmówił wydania [...] wypisu z ewidencji gruntów dla działki położonej w gminie P., obręb S., oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że odpis wyroku dołączony do wniosku nie oznacza wykazania się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla jego wykazania należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania przedmiotowego dokumentu lub uprawniający wnioskodawcę do jego otrzymania. Przepisami takimi nie są w ocenie organu przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania egzekucyjnego. Poszukiwanie zaś majątku dłużników nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art. 913 - art. 920¹ k.p.c. W zażaleniu na to postanowienie [...] domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu żalący się podniósł, że stanowisko organu I instancji nie znajduje oparcia zarówno w k.p.c., jak i w art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Zasadą postępowania cywilnego jest, że na wierzycielu spoczywa ciężar wskazania majątku dłużnika, z którego ma być prowadzona egzekucja. W świetle art. 797 k.p.c. do obligatoryjnych elementów wniosku o wszczęcie egzekucji należy wskazanie sposobu jej prowadzenia. W przypadku egzekucji prowadzonej z nieruchomości wierzyciel już na etapie składania wniosku o wszczęcie egzekucji, a najpóźniej z chwilą wnioskowania o opis i oszacowanie nieruchomości, zobowiązany jest dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 943 k.p.c. Z ostatnio wskazanego przepisu wynika, że dla prowadzenia egzekucji z nieruchomości dłużnika nie wystarcza własna wiedza wierzyciela o posiadanej przez dłużnika nieruchomości, lecz stan faktyczny i prawny nieruchomości wynikający z dokumentów urzędowych. W niniejszej sprawie wierzyciel wie, że dłużnik posiada nieruchomość jednak jego wiedza sprowadza się jedynie do oznaczenia geodezyjnego nieruchomości oraz miejsca jej położenia. Wbrew twierdzeniom organu działania [...] podjęte w trybie art. 217 § 2 pkt 2 z zw z art. 218 § 1 k.p.a. nie miały na celu poszukiwania nieruchomości, a wyłącznym zamiarem wnioskodawcy było uzyskanie urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości dłużnika. Żalący się podkreślił wreszcie, że do wniosku dołączył tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności, w której zawarte zostało wezwanie do urzędów aby udzieliły pomocy wierzycielowi, gdy prawnie będą o to wezwane. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zaakcentował, że udostępnianie danych z ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie przepisów prawa, a to art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z tym ostatnim przepisem starosta udostępnia dane ewidencyjne w formie: komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Z art. 24 ust. 3 ustawy wynika z kolei, że jeżeli wnioskodawca nie jest właścicielem, ani władającym oraz nie jest upoważniony przez te podmioty to winien wskazać przepis prawa materialnego upoważniający go do wydania wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego. Kierując się tym przepisem organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności wskazane przez skarżącego zarówno w postępowaniu zażaleniowym, jak i w postępowaniu przed organem I instancji, nie stanowią o interesie prawnym wnioskodawcy, ponieważ żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na wierzyciela obowiązku dostarczenia zaświadczenia z operatu ewidencyjnego dla celów postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Taki przepis winien wskazać wnioskodawca żądający zaświadczenia. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela nie stanowi normy prawa materialnego, a zatem nie stanowi o interesie prawnym. Klauzula wykonalności na wyroku sądowym nie stanowi także prawa materialnego, a ponadto odnosi się do urzędów i instytucji, których wyrok ten może dotyczyć, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Prowadzona przez wierzyciela egzekucja stanowi zaś jedynie o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego w uzyskaniu aktualnych danych z operatu ewidencyjnego. Organ II instancji wskazał wreszcie, że skarżący może bez żadnych przeszkód uzyskać informacje dotyczące numeru księgi wieczystej, bowiem numer ten zgodnie z art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi informację jawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na to postanowienie [...] domagał się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia Starosty [...] i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 217 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię. Rozwijając te zarzuty wskazał, że na każdym etapie postępowania podkreślał iż nie żądał ustalenia (wyjawienia) majątku dłużniczki lecz jedynie potwierdzenia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, które były mu już znane. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że wniosek skarżącego był wnioskiem o poszukiwanie majątku dłużniczki. Skarżący nie żądał od organu informacji dotyczącej numeru księgi wieczystej, bo przed wystąpieniem z wnioskiem ustalił na podstawie informacji uzyskanej w Sądzie Rejonowym w B., że przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej. Przesądziło to o wynikającym z art. 943 § 2 k.p.c. obowiązku złożenia komornikowi innego dokumentu potwierdzającego własność dłużniczki do przedmiotowej nieruchomości, jakim bezspornie jest wyciąg z ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy interes prawny skarżącego wynikał z normy prawa procesowego zawartej w art. 943 § 2 k.p.c., a przyjęcie przez organ zawężonej definicji interesu prawnego tylko i wyłącznie opierającego się na normie prawa materialnego było nieuzasadnione i nieuprawnione. Przepis art.943 § 2 k.p.c. nakłada na określony podmiot powinność określonego zachowania się wyznaczonego nakazem zawartym w tej normie. Istnieje zatem ścisły związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego oraz normą prawa procesowego, a sprawą administracyjną. W tej kwestii skarżący powołał się na tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. , II OSK 2019/06, zgodnie z którą o tym czy dany podmiot ma w danej sprawie interes prawny decyduje przepis prawa i nie zawsze będzie to przepis prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa, oznacza jednak jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu (bezpośredni dostęp do baz w myśl art. 24 ust. 4 zastrzeżony został, w ściśle określonych celach, jedynie dla gmin, marszałków województw i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Niezależnie od obowiązku zapewnienia dostępu do baz wskazanym wyżej podmiotom organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy wydaje nadto odpłatnie wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Organ ten czyni to na żądanie właścicieli, osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie tych dokumentów w przypadku podmiotu nie będącego właścicielem lub władającym nieruchomością i nie będącym organem administracji publicznej jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, a także nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W ocenie Sądu organy obu instancji bez uzasadnionych ku temu podstaw uznały, że interes prawny o jakim mowa w analizowanym przepisie winien mieć oparcie w przepisach prawa materialnego i wyłączyły w związku z tym możliwość wywiedzenia tego interesu z przepisów proceduralnych, a w szczególności z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego regulujących postępowanie egzekucyjne. Zabieg taki jest nieuprawniony, podmiotami mającymi legitymację czynną uprawniającą do ubiegania się o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków są bowiem nie tylko podmioty, które wykażą związek pomiędzy swą sytuacją prawną a normą prawa materialnego, ale także podmioty które swój interes prawny mogą wywieść z norm prawa procesowego lub ustrojowego. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, jakim w tym przypadku jest przepis art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Do wydawania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, jak słusznie wskazały organy obu instancji stosuje się przepisy art. 217 i nast. k.p.a. regulujące procedurę wydawania zaświadczeń. Powoduje to, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie zmienia bowiem zakresu praw i obowiązków strony, gdyż nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Podkreślenia wymaga, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje innych form i zasad udzielania zawartych w operacie ewidencyjnym informacji niż poprzez wydanie mającego charakter zaświadczenia wypisu i wyrysu, autonomicznie kreując w tym zakresie krąg stron uprawnionych do uzyskania dokumentów, o których mowa w art. 24 ust. 3 tej ustawy. Nie wchodząc w spór czy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków poza wypisami i wyrysami z tej ewidencji może wydać innej treści zaświadczenie (por. w tej kwestii rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2008 r., II SA/Gl 718/08, niepubl.) należy stwierdzić, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przytoczonym przepisie określone zostały dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W doktrynie podkreśla się, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega wówczas badaniu, albowiem jest on z góry uznany przez przepis prawa. Natomiast dopiero w przypadku określonym w pkt 2 art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest zbadać, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie istotnie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego ( por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 217 i nast.; M. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 504-505.). Jeśli bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1996 r. I SA/Wr 142/96, niepubl. W kontrolowanym postępowaniu skarżący [...] powołał się w zażaleniu wniesionym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na przepis art. 943 k.p.c. wskazując jednocześnie, że przedmiotem jego wniosku nie było poszukiwanie majątku dłużniczki, lecz uzyskanie zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków dotyczącego oznaczonej w jego wniosku nieruchomości dłużniczki. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego żądania oraz błędnie wskazał, że strona skarżąca bez żadnych przeszkód może uzyskać informację dotyczącą numeru księgi wieczystej nieruchomości. Odnośnie tego drugiego stwierdzenia wskazać należy, że ze skargi oraz dołączonego do niej w formie załącznika pisma Sądu Rejonowego w B. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...]r. nr Dz. Odp. [...] wynika iż dla przedmiotowej nieruchomości nie została założona księga wieczysta. Okoliczność tę mógł z łatwości stwierdzić także organ rozpatrujący zażalenie w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych organu I instancji niepodpisany wypis z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w B. dotyczący przedmiotowej działki. W sytuacji gdy nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej wierzyciel wnioskujący o dokonanie opisu i oszacowania zajętej nieruchomości winien stosownie do art. 943 § 2 k.p.c. złożyć inny dokument stwierdzający własność dłużnika. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przepis art. 943 § 2 k.p.c. mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji przeprowadzonych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zapadło z obrazą przepisów regulujących tryb postępowania zażaleniowego, a w szczególności 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wobec powołania się żalącego na przepis art. 943 k.p.c. organ II instancji bowiem miał obowiązek ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość dłużniczki została zajęta. W przypadku gdyby potwierdziła się ta okoliczność wówczas biorąc pod uwagę przepis art. 943 § 2 k.p.c. winien uchylić zaskarżone postanowienie Starosty Powiatowego w B. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem wydania skarżącemu żądanego przez niego wypisu. Ponownie rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności ustali, czy przed Komornikiem przy Sądzie Rejonowym w D. wszczęta została egzekucja z nieruchomości wymienionej we wniosku skarżącego oraz czy doszło do jej zajęcia w rozumieniu art. 925 k.p.c. W przypadku gdyby zostało to potwierdzone organ wyda postanowienie w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W przypadku gdyby natomiast okazało się, że dotychczas nie doszło do zajęcia nieruchomości wskazanej we wniosku skarżącego organ utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). .