II OSK 1605/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 10/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz J. R. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1605/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 10/09 po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielski-Białej o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez skarżącego budowy wiaty na działce w B. ul. [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzja o sprzeciwie została wniesiona na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ ze względu na to, iż lokalizacja przedmiotowej wiaty narusza ( 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Organ pierwszej instancji potraktował wiatę jako budynek nieobudowany ze wszystkich stron ścianami, który powinien być sytuowany w odległości 4 m od granicy działki. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższego decyzji, w którym podnosi się, że wiata nie jest budynkiem, nie mają więc zastosowania w sprawie przepisy cytowanego rozporządzenia, Wojewoda Śląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, mając jednak na uwadze inne przyczyny wniesienia sprzeciwu od tych, na jakie powołano się w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego wiata o wymiarach 3 m x 5 m z dwuspadowym dachem pokrytym dachówką, nie posiadająca ścian i usytuowana w odległości około 1 m od granicy sąsiedniej działki ze względu na małą powierzchnię działki inwestora /około 240 m2/ nie powinna być lokalizowana. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza możliwości budowy wiaty na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2. Zasadne było więc wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor podniósł, że w zaskarżonej decyzji dokonano błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Został też naruszony art. 107 ( 3 kpa wobec nieodniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów inwestora a w konsekwencji sprawa nie została należycie wyjaśniona. Skarżący zamierza wybudować tylko jedną wiatę o pow. 15m2, miał więc zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wbrew twierdzeniu organu, gdyż przepis ten dotyczy kwestii zagęszczenia obiektów, czyli budowy ich większej liczby, stanowiąc, że nie może być więcej określonych obiektów niż dwa na każde 500 m2. Ograniczenie to nie dotyczy zamiaru budowy tylko jednego obiektu. Brak przy tym aktualnie takiego zastrzeżenia, które obowiązywało do 26 września 2005 r. Takie stanowisko zajął WSA w Opolu w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II SA/Op 228/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski powołał się na Polską Klasyfikację Obiektów budowlanych /Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm./, w której wiata została zdefiniowana jako szczególny rodzaj budynku. Rozstrzygając sprawę organ ten miał to na uwadze a także fakt, że lokalizacja wiaty mającej służyć jako zadaszenie miejsca postojowego służącego do parkowania samochodu w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej. Podtrzymał też wyrażoną w zaskarżonej decyzji własną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo zauważył, że zgodnie z ( 19 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż 3 m od granicy sąsiedniej działki, zaś od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 7 m. Istotny jest też wymóg z ( 271 ww. rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Dla danego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu inwestor zamierza wybudować wiatę w istocie na nieruchomości składającej się z dwóch działek o łącznej powierzchni 319 m2, częściowo zabudowanych budynkiem zrealizowanym w zabudowie szeregowej. Skarżący nie wykazał w zgłoszeniu, jak będzie użytkował przedmiotową wiatę po jej wybudowaniu, należy jednak według Wojewody domniemywać, że ma to być zadaszenie miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu analizy zmian regulacji ustawy Prawo budowlane skonstatował, że słuszne jest stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję w kwestii takiego rozumienia aktualnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2, które wprowadza ograniczenia obszarowe w zakresie budowy określonych tam obiektów. Wyjątkiem jest przy tym dokonywanie zgłoszenia, a nadal ustawową zasadą wymóg pozwolenia na budowę co oznacza, że ustawowe wyjątki nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko skarżącego w kwestii braku podstaw do zastosowania ( 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie będących budynkami, a zwłaszcza pozbawione podstaw prawnych było przywołanie przez organ wojewódzki rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, wydanego na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej /Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm./. Gdyby wiata była przeznaczona pod zadaszenie miejsca postojowego dla samochodu osobowego miałby zastosowanie §19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, jednakże powinny być dokonane odpowiednie ustalenia faktyczne, zaś w aktach sprawy brak jest w tym względzie niezbędnych danych. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody w kwestii zastosowania art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie może on stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu jeżeli by uznać, że dane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę a wymagane jest jedynie zgłoszenie. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że "Omówione liczne naruszenia przepisów prawa materialnego nie miały jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a" ppsa. Decydujące bowiem znaczenie miało to, że planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego "nie zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane", a zatem organ architektoniczno-budowlany był zobowiązany wnieść sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji RP, - przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 3 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa, wobec nie zastosowania środka określonego w art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa pomimo, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten narusza takie rozstrzygnięcie Sądu, które oddala skargę na wadliwe decyzje administracyjne pozostawiając je w obrocie prawnym. Sąd przyznaje, że są one obarczone licznymi błędami, a w tym nieprawidłową podstawą prawną, brakiem prawidłowych ustaleń faktycznych itd. W ocenie skarżącego obiekt taki jak wiata o pow. 15 m2 nie podlega wymogowi pozwolenia na budowę, lecz zgłoszeniu, a więc procedurze uproszczonej. Stosując art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego uznano w sprawie administracyjnej, że zamiar budowy wiaty podlega zgłoszeniu, lecz jej wykonanie naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Sąd błędnie przyjął, że akceptowany jako mający zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do budowy więcej niż jednego obiektu, lecz także ogranicza możliwość budowy tylko jednego obiektu. Według sporządzającej skargę kasacyjną jej autorki jest to pogląd błędny, zaś na potwierdzenie wskazano kilka orzeczeń WSA w Opolu i komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw Sergiusz Szuster - LEX/el 2005. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie przez podmiot ją wnoszący prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczalności wniesienia do zgłoszenia budowy jednej wiaty na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z tej przyczyny, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dozwala na budowę na działce do 500 m2 nie więcej niż dwóch tego rodzaju obiektów. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 został sformułowany jednoznacznie, bowiem w myśl tego przepisu obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu, gdy budowa bądź wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest takie, iż dla terenu, na którym na własnej działce zamierza skarżący zrealizować wiatę, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże skoro jest to działka o niedużych rozmiarach, na której już wybudowano dom, to budowa wiaty narusza art. 29 ust. 1 pkt 2. Jak to słusznie podkreśla się jednak w skardze kasacyjnej, przepis ten odnosi się tylko do budowy określonych w nim obiektów, w tym wiat czy altan, których na działce do 500 m2 nie może powstać więcej niż dwa. Brak jest w tym przepisie jakiegokolwiek zastrzeżenia co do tego, iż inwestor mając już na działce do 500 m2 dom, nie może jeszcze na niej wybudować wiaty, bądź altany. Interpretacja dokonana w sprawie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, a następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie narusza art. 29 ust. 1 pkt 2 a w konsekwencji też art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a nawet można słusznie twierdzić, co czyni się w skardze kasacyjnej, art. 7 Konstytucji RP, ogranicza bowiem bez jakichkolwiek podstaw prawa właścicielskie inwestora. Tym samym zasadne jest podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, to jest naruszenie art. 3 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa wobec nie zastosowania środka określonego w art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa pomimo, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.