IV SA/Po 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta P. kwotę 5100 zł ( pięć tysięcy sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 3600 zł ( trzy tysiące sześćset ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus Pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. E.M. i P.M. zwrócili się o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości P. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Starosta Poznański na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 128, 129 ust.1, art. 130, 132 ust. 1, 2, 3, i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r nr261, poz. 2603 ze zm. - dalej ustawa) w pkt I ustalił na rzecz E. i P.M. odszkodowanie w kwocie 68591,00 zł za wyżej wskazaną nieruchomość położoną w P., która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną należącą do kategorii dróg gminnych. W pkt II ustalono, że odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nieruchomość położona w miejscowości Pu], oznaczona w ewidencji gruntów: obręb P], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiąca własność E. i P.M., pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta P., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. Odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W myśl art. 73 ust 5 cyt wyżej ustawy podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art.128 ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ponadto wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2 ustawy). Wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w P., bardzo atrakcyjnej gminie, położonej w bliskim sąsiedztwie P.. Gmina P. charakteryzuje się korzystnymi warunkami krajobrazowymi oraz dobrym dostępem do środków komunikacji. Działka będąca przedmiotem wyceny położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość nie posiada możliwości inwestycyjnych, gdyż stanowi wąski pas gruntu pozbawiony możliwości zabudowy i wykorzystywana jest jako droga. W procesie wyceny nie uwzględniono nakładów poniesionych na wybudowanie drogi, w związku z czym, grunt wyceniono jako niezabudowany. Rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 - dalej rozporządzenie), dla potrzeb określenia wartości rynkowej szacowanej działki przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jako działek o funkcji dominującej wśród terenów przyległych. Analizą objęto transakcje zawarte na obszarze gminy P. w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, gdzie określoną cenę średnią z danej próbki koryguje się współczynnikiem określającym główne atrybuty rynkowe. Rzeczoznawca dokonał ustalenia rodzaju cen rynkowych oraz ich wag na podstawie badań rynku. Wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej według stanu na dzień 29 października 1998 r. i przeciętnych cen z dnia 10 marca 2008 r. została określona na kwotę 236,52 zł za metr kwadratowy. Wartość całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 68591,00 zł. Ustawodawca, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nałożył na rzeczoznawców majątkowych obowiązek stosowania § 31 ust. 1, a w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne - § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W pkt 3.4 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że " Wartości transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne brak- nie są one przedmiotem obrotu rynkowego. Przejście praw własności w takim przypadku odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, która nie może być podstawą oszacowania, ponieważ nie jest rynkową ceną transakcyjną", w związku z powyższym w procesie wyceny zastosowano § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia. Organ podziela stanowisko biegłego. Należy także mieć na względzie, iż podstawę do określenia ustalając wartości rynkowej nieruchomości mogą stanowić wyłącznie ceny transakcyjne uzyskane przy spełnieniu przesłanek z art. 151 ust. 1 ustawy tj.: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W zakreślonym terminie Miasto P. wniosło odwołanie, w którym wskazało, że wartość nieruchomości przyjęta przez organ jest porównywalna z wartościami terenów budowlanych w P. Ponadto odwołująca nie podziela stanowiska reprezentowanego przez rzeczoznawców majątkowych, a w pełni aprobowanego przez Starostę Poznańskiego uznającego obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi jako obarczony brakiem równowagi stron. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił argumentacje organu I instancji nadto wskazał, że operat szacunkowy autorstwa M.S. został sporządzony zgodnie z treścią art.174 ustawy i spełnia warunki zawarte w art. 156 ust 3 ustawy, biegły w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej działki stosując § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto strona odwołująca nie przedłożyła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że zaskarżoną decyzję oparto na operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie starostwa. W operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wziął pod uwagę transakcji zawieranych przez Miasto P. dotyczących nabywania działek na drogi i ustalił odszkodowanie w wysokości 68591,00 zł co daje cenę jednego metra kwadratowego w wysokości 236,52 zł. W okresie poprzedzającym opracowanie operatu to jest w latach 2006 - 2007 zawarto 6 takich transakcji. Wartość jednego metra kwadratowego w tych transakcjach zawarta jest w przedziale od 60,77 zł do 112,38 zł. Opierając się na wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę Starosta nie wyczerpał wszystkich przewidzianych prawem procedur. Obowiązujące rozporządzenie określa, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia wartość gruntów określa się w sposób wskazany w pkt 2 § 36. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego założenie potwierdzone przez Starostę i Wojewodę, iż na terenie P. brak jest dostatecznej ilości transakcji sprzedaży gruntów pod drogi jest założeniem błędnym. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że zaskarżona decyzja narusza: - § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - art. 134 i 154 ustawy w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Z tych powodów sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które zauważył w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Na wstępie należy wskazać, że prawo własności należy do podstawowych praw gwarantowanych przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Jest to niewątpliwie najszersze z praw rzeczowych dających właścicielowi niemal nieograniczoną władzę nad rzeczą. Ze względu jednak m.in. na interes publiczny prawo to zostaje ograniczone. Ograniczenie to jednak może nastąpić jedynie w drodze ustawy i za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 cyt. wyżej ustawy do ustalenia i wypłaty na rzecz E.M. i P.M. odszkodowania. Kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane w oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 159 ustawy przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 134 ust 1 w zw. z art.135 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Artykuł 130 ust 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości jednego metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2). Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny sposób określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę stosuje się wtedy gdy nie było transakcji sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi. W niniejszej sprawie wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] marca 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. Rzeczoznawca majątkowy, uznając, że na terenie Miasta P. nie było wolnorynkowych transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne zastosował metodę wyceny podejścia porównawczego, przyjmując do porównania ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do gruntów przyległych, stosownie do § 36 ust 2 pkt 2 rozporządzenia. Podobne stanowisko przyjęły organy I i II instancji. Zdaniem organów, z praktyki wynika, iż ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, czy też zajęte pod drogi publiczne nie spełniają warunków określonych w art. 151 ust. 1 ustawy, ponieważ na rynku nie ma chętnych na tego rodzaju grunty. Jedynym podmiotem skupującym tego rodzaju grunty jest gmina (powiat, województwo, Skarb Państwa). Stąd z powodu braku konkurencji cena w istocie stanowi odszkodowanie, a nie cenę ustaloną na podstawie porozumienia stron. Sprzedający często godzi się na cenę zaproponowaną przez organ, chcąc uniknąć długotrwałego postępowania o odszkodowanie. Zdaniem organów ceny transakcyjne wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia nie istnieją. Zdaniem Sądu z tym stanowiskiem zgodzić się nie można, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Po pierwsze przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Ustawodawca nie wyłączył do porównania cen transakcyjnych uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą (Skarbem Państwa). Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 ustawy. Ponadto do porównania cen transakcyjnych można przyjąć także transakcje dotyczące nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne już po dniu 31 grudnia 1997 r. i nie zostały objęte uregulowaniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nadto ustawodawca w § 26 ust 1 rozporządzenia wskazał, iż przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2005-2007 świadczy nie tylko treść aktów notarialnych dołączonych do skargi jak również wskazują na to uzasadnienia wyroków wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1768/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 80/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 439/08 - niepublikowane). Wskazać należy także, że niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na str. 4 decyzji, na operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2007 r. skoro podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia [...] marca 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszyły prawo materialne w postaci m. in. § 36 pkt 1 rozporządzenia i art. 134 i 154 ustawy w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 200 cyt wyżej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. Ponadto Sąd wskazuje, że w świetle treści § 36 ust.1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne nie można stosować zamiennie z cenami gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły będzie mógł w celach porównawczych posłużyć się jedynie cenami z transakcji dotyczących gruntów zajętych pod drogi publiczne. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus mb