II SA/Po 439/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla pkt. II zaskarżonej decyzji a w pozostałej części skargę oddala, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust.1 w związku z art. 4 pkt 9b¹ oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w P., stanowiącą fragment ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, która z dniem 1 stycznia stała się z mocy prawa własnością miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Wysokość odszkodowania należną B. K. określił na kwotę [...] zł, zaś część odszkodowania przypadającą B. E. O., I. A. K. oraz L.M. S. ustalił w wysokości [...] zł dla każdej z tych osób. W punkcie drugim decyzji organ I instancji orzekł, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, wypłaci odszkodowanie jednorazowo przekazem pocztowym Zarząd Dróg Miejskich w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań B.O., I. K., B. K. oraz L. S. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. wskazując na następujące naruszenia prawa: naruszenie art. 7 kpa, bowiem operat szacunkowy, a także inne materiały zgromadzone w aktach sprawy nie wyjaśniają obniżenia współczynników korygujących zastosowanych przy szacowaniu wartości nieruchomości, błędne zastosowanie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zamiast jednego odszkodowania ustalono cztery na rzecz każdego z byłych współwłaścicieli, w ocenie Wojewody w osnowie decyzji należało ustalić odszkodowanie za odjęcie prawa własności, a w jej uzasadnieniu określić jaka część ustalonego odszkodowania odpowiada jednostkowemu udziałowi. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było także stwierdzenie naruszenia przepisu "art. 73 ust. 2 pkt. 2, który stanowi, iż przedmiotowe odszkodowanie, w odniesieniu do dróg powiatowych, wypłaca Skarb Państwa w związku z art. 129 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomości" i zdaniem Wojewody w sentencji decyzji jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinien być wskazany Prezydent Miasta ,a nie Zarząd Dróg Miejskich. Wojewoda zakwestionował także formę wypłaty odszkodowania przekazem pocztowym, którą organ I instancji określił w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego został naruszony przepis art. 6 kpa, gdyż odmowa udostępnienia informacji obejmujących numery kont bankowych nie kreuje kompetencji do wydania decyzji o formie wypłaty odszkodowania. Po rozpoznaniu skargi Miasta na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 329/07, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i ustalił odszkodowanie za opisaną w decyzji nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł, B. O. i I. K. do [...] części w kwocie [...] zł każdej z nich, D. S. i D. S. do [...] części w kwocie [...] zł każdej z nich oraz B. K. do [...] części w kwocie [...] zł. Ponadto w pkt 2 Wojewoda stwierdził, iż wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] r. (znak [...]) przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta P. za odszkodowaniem, jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut stron odnoszący się do przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia [...] kwietnia 2005 r. transakcji porównawczych oraz zastosowanego współczynnika korygującego, oraz uzupełnił materiał dowodowy o aktualny operat szacunkowy, bowiem zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tego zagadnienia należy przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego. W celu ustalenia odszkodowania Wojewoda zlecił wiec uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego zawierającego wycenę wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem operat sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji został wykonany w kwietniu 2005 r., a zatem upłynął czas umożliwiający jego wykorzystanie w tej sprawie (art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), Wojewoda wskazał, iż w toku postępowania przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale rzeczoznawcy działając na podstawie art. 118 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami, o której terminie strony zostały prawidłowo zawiadomione; do ustalonej w sporządzonym operacie z dnia [...] grudnia 2007 r. wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w toku postępowania żaden z uczestników postępowania nie wniósł zastrzeżeń, ani nie zgłoszono wniosków w sprawie. Operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2007 r., ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, Wojewoda ocenił jako zgodny z przepisami prawa i obowiązującymi standardami zawodowymi; w zakresie ustalenia wartości rynkowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej jest zgodne z § 36 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., wyceniana działka została w operacie w pełni scharakteryzowana, a do analizy porównawczej przyjęto grupę 11 transakcji nieruchomości podobnych, a współczynnik trendu czasowego został uwzględniony z uwagi na wzrost cen transakcyjnych takich nieruchomości w okresie grudzień 2005 r. – lipiec 2007 r. Zdaniem Wojewody rzeczoznawca majątkowy prawidłowo scharakteryzował wycenianą nieruchomość, przedstawił analizę rynku nieruchomości gruntów wydzielanych pod drogi publiczne i wskazał podstawę do skorygowania cen transakcyjnych o współczynnik trendu czasowego, stąd Wojewoda zaakceptował wartość rynkową 1 m² przedmiotowej nieruchomości, to jest [...] zł i łączną wartość działki [...] zł. W oparciu o tak określoną w operacie wartość nieruchomości Wojewoda ustalił odszkodowanie proporcjonalnie do wysokości udziałów posiadanych przez osoby uprawnione do odszkodowania. Określając termin wypłaty odszkodowania na 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, organ odwoławczy powołał się na art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto P. reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, które zaskarżyło tę decyzję w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za część nieruchomości [...] zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy [...], o pow. [...] m², jako naruszającą § 36 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.). Decyzji tej skarżący zarzucił błędne ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w innym trybie aniżeli wynikałoby to z przywołanej przez ten dokument podstawy prawnej opracowania. Zdaniem skarżącego opisany w uzasadnieniu decyzji sposób dokonania wyceny nieruchomości jest niezgodny z przywołaną podstawą prawną, w ocenie skarżącego wartość 1 m² na poziomie [...] zł jest za wysoka, nie mająca uzasadnienia w transakcjach tego typu, na dowód czego skarżący przedstawił decyzję Dyrektora ZGiKM GEOPOZ z dnia [...] r. [...], którą ustalone zostało odszkodowanie dla działki nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy [...], położonej przy ul. [...], a które odszkodowanie wyniosło [...] zł za m². Ponadto skarżący dołączył do skargi zestawienie wydatków poniesionych na nabycie gruntów pod ulicami lub przeznaczonych pod ulice za rok 2007. Zdaniem skarżącego cena działek położonych w tym samym obrębie i arkuszu mapy, zajętych pod tę samą ulicę, powinna być przynajmniej zbliżona. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie podzielił argumentacji skarżącego i wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ odwoławczy podtrzymał ocenę operatu szacunkowego, na podstawie którego wydał zaskarżoną decyzję, a ponadto zauważył, iż w toku postępowania przeprowadził rozprawę administracyjną oraz zawiadomił w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wszystkie strony postępowania o zebraniu pełnego materiału dowodowego, a do dnia wydania zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie wnosiła uwag ani zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego. Uczestniczka I. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdziła, iż załącznik skarżącego określający poziom wydatków z tytułu wykupu gruntów pod ulice jest nierzetelny i wybiórczy, a podane wartości nie są reprezentatywne w stosunku do wartości przedmiotowej działki, która jest cenna ze względu na pełną infrastrukturę. Uczestniczka zauważyła także, iż z Pracowni Badań Rynku Nieruchomości GEOPOZ uzyskała informację, ze wartość gruntów według mapy z czerwca 2006 r. w Poznaniu, kształtowała się na podstawie zawartych umów notarialnych średnio w przedziale od 200 zł do 800 zł. Uczestniczka B.K. na rozprawie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. uznać należało za nieuzasadnioną w części, w której organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za opisaną w tej decyzji nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową i ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł na rzecz podmiotów wskazanych w decyzji. Zarzut skargi dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a wskazujący naruszenie § 36 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu odwoławczym. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iżby operat ten sporządzono w innym trybie, niż wynika to ze wskazanej w tym dokumencie podstawy prawnej opracowania. Stanowisko skarżącego, iż ustalona cena nie ma uzasadnienia w transakcjach tego typu, stoi w sprzeczności z wnioskami wynikającymi z analizy rzeczonego operatu, w którym wskazano ceny transakcyjne gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne. Skarżący przedstawionego zestawienia nie zakwestionował, nie wskazał, iż w rzeczywistości ceny te kształtowały się w innej wysokości, niż przyjęte w przedmiotowym operacie. Według treści operatu dokonując wyceny przedmiotowego gruntu przyjęto do analiz przeznaczenie gruntu pod komunikację, analizie poddano grunty wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg istniejących na terenie Poznania w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę; dane o cenach pochodziły zaś z bazy danych rzeczoznawcy oraz z Pracowni badań Rynku Nieruchomości ZGKiM GEOPOZ w P . na stronie 8 operatu, jego autor zawarł analizę i charakterystykę rynku nieruchomości na terenie P., zwrócił uwagę na znaczny wzrost cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne w badanym okresie, wobec czego ceny transakcyjne z okresu grudzień 2005 r. – lipiec 2007 r. skorygowano o współczynnik trendu czasowego. Rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (WRU) ustalony dla funkcji nieruchomości zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie również rzeczoznawca zauważył, iż układ przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie pozostawia wątpliwości, iż pierwszym krokiem rzeczoznawcy majątkowego jest próba wyceny w oparciu o transakcje dotyczące sprzedaży gruntów na cele budowy i poszerzania dróg publicznych. Wskazane rozporządzenie wykonawcze zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i znajduje zastosowanie między innymi do wyceny gruntów przeznaczonych lub przejętych pod drogi publiczne. Powołany przepis rozporządzenia określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich gruntów, zezwala na odwołanie się do innego materiału porównawczego (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Autor operatu szacunkowego, zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wyceny nieruchomości dokonał w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych na wskazane w tym przepisie cele. Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze do obliczenia wartości rynkowej nieruchomości podyktowane zostało charakterystyką i funkcją szacowanej działki, uzasadniona została także metoda korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca wskazał, iż do końcowej analizy przyjęto 11 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości najbardziej zbliżonych pod względem cen rynkowych do nieruchomości wycenianej, a współczynnik trendu czasowego na podstawie analizy rynku przyjęto na poziomie 1,5 % w skali miesiąca. Powyższe wskazuje, iż przedmiotowy operat został sporządzony pod względem formalnym prawidłowo, zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zatem sposób dokonania wyceny nieruchomości jest zgodny z przywołaną podstawą prawną, a treść operatu przemawia za wiarygodnością tego dowodu. Wobec tego Sąd podziela ocenę tego dowodu, przedstawioną przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Powołanie się przez skarżącego na decyzję Dyrektora ZGiKM GEOPOZ z dnia [...] r. ustalającą w innej sprawie odszkodowanie za działkę również położoną w tym samym obrębie, przy ul. [...] ,w której przyjęto wartość 1 m² gruntu na kwotę [...] zł, nie stanowi wystarczającego dowodu na to, iż wnioski operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, a ustalające wartość 1 m² gruntu na wyższą kwotę, są niewiarygodne. Sądowi nie są z urzędu znane akta sprawy, w której wydano przywołaną w skardze decyzję, w tym chociażby ta okoliczność, czy powołana decyzja jest ostateczna. Przypomnieć trzeba, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący nie zgłosił w toku postępowania przed organem II instancji żadnych zastrzeżeń co do sporządzonego operatu, nie zakwestionował przyjętej metody ani zestawienia transakcji będących podstawą ustalenia wartości gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, mimo że organ II instancji zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż treść skargi nie doprowadziła do zakwestionowania przez Sąd prawidłowości sporządzonego operatu, a w konsekwencji do uchylenia decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Sąd z urzędu również nie doszukał się w sprawie naruszenia prawa, ze względu na które należałoby we wskazanym zakresie uchylić zaskarżoną decyzję. Uznać natomiast należy, iż wydając zaskarżoną decyzję i określając, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego, na co Wojewoda powołał art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ ten naruszył przepis art. 132 ust. 1a tej ustawy. Ostatni z powołanych przepisów wprowadza obowiązek wypłaty odszkodowania, należnego na podstawie odrębnej decyzji, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie stało się ostateczne. Decyzja Wojewody z dnia [...] r. niewątpliwie stanowiła odrębny akt zasądzający odszkodowanie określone w art. 132 ust. 1a powołanej ustawy (wydany po zajściu wydarzenia powodującego przejście z mocy prawa własności nieruchomości). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 9 ustawy, którą błędnie zastosował Wojewoda wydając rozstrzygnięcie, jak w pkt II zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dna 23 listopada 2007 roku , III SA/Po 1052/06). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody , oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu. /-/M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/W. Batorowicz E.W.d.