II SA/Gd 145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. S. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 stycznia 2009 r. Z akt wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach. T. S. pismem z dnia 24 lipca 2005 r., doręczonym w dniu 28 lipca 2005 r., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wybudowaniu w C. przy ul. Z. masarni niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W piśmie tym wskazał, że masarnia została wybudowana niezgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 czerwca 1992 r. oraz decyzją Wojewody z 14 października 1997 r., zaś niegodność ta polega na tym, że dym jest odprowadzany przez komin o mniejszych parametrach niż określone w tych decyzjach. Ponadto wskazano, że dym jest odprowadzany także przez wentylatory znajdujące się na dachu na wysokości około 4 m od poziomu ziemi, co powoduje osadzanie sadzy na nieruchomościach sąsiednich. W piśmie tym zwrócono się też o kontrolę, jak to określono, kompleksową, gdyż istnieją uzasadnione obawy, że obiekt budowlany nie odpowiada warunkom projektu budowlanego w szerszym zakresie. W toku wszczętego postępowania dołączono do akt m.in. kopie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 12 czerwca 1992 r. o udzieleniu Z. W. pozwolenia na budowę masarni bez ubojni o wydajności 0,1 tony na dobę wraz z kopią projektu, z którego wynika, że w masarni zaprojektowano także sklep, decyzji Wojewody z 14 października 1997 r., wydanej na podstawie art. 30 i 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, którą ustalono Z. W. dopuszczalną emisję substancji zanieczyszczających powietrze na okres od 1 października 1997 r. do 31 grudnia 2005 r., postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 maja 1992 r. o pozytywnym zaopiniowaniu dokumentacji projektowej na budowę masarni o wydajności 0,1 tony na dobę z adnotacją na odwrocie, stwierdzającą, że "postanowienie wydano na wydajność 0,1 t/dobę, gdyż wnioskodawca w swoim wniosku występował o taką wielkość. Jednakże wielkość obiektu i zaplecza magazynowego, jak również układ funkcjonalny umożliwia wykonywanie produkcji (..) o wielkości do 1 t/dobę i do tej granicznej wielkości nie wnosi się zastrzeżeń" oraz decyzji Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego z 29 kwietnia 2004 r., którą zezwolono R. M. od dnia 1 maja 2004 r. na przetwórstwo mięsa w zakresie produkcji wędlin, wyrobów wędliniarskich oraz wędzonki w ilości 5 ton na tydzień. Decyzją z 17 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał R. i A. M. przedłożyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami oraz projekt technologii masarni uwzględniający wzrost produkcji do 5 ton na tydzień, uzgodniony z organami Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Pracy, Straży Pożarnej, Ochrony Środowiska i Weterynarii. Uzasadniając decyzję organ administracji stwierdził, że masarnia na działce nr [[...]] w C. przy ul. Z. została wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że po oddaniu jej do użytkowania R. i A. M. rozbudowali budynek, zamurowując otwór na okno i drzwi, montując stalowy komin i wentylator dachowy do wędzarni, zmniejszając trzy otwory okienne poprzez ich podmurowanie, wymieniając okna w tych zmniejszonych otworach oraz rozbierając część ścianek działowych. Roboty te, jak ustalono, wykonano bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, że ich wykonanie stanowiło podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Weterynarii decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r. o zezwoleniu na zwiększenie produkcji do 5 ton na tydzień. W tym stanie fatycznym uznano za zasadne nałożenie wskazanych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 19 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez R. i A. M. obowiązków nałożonych decyzją z 17 listopada 2005 r. Odwołanie od decyzji z 19 lutego 2007 r. wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich I. i J. S. oraz T. S. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2005 r. i decyzją z 17 maja 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ustalenie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji. Następnie decyzją z 4 lipca 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołania I. i J. S. oraz T. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawową przesłanką takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2005 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że należy wyjaśnić kiedy dokładnie został przebudowany budynek masarni, że zmiana wydajności masarni z 0,1 tony na dobę na 5 ton na tydzień nie podlega przepisom Prawa budowlanego oraz że T. S. podnosił w postępowaniu sprawę emisji dymów przez komin o mniejszych niż powinny być parametrach oraz przez wentylatory, co może świadczyć o użytkowaniu obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W związku z tą ostatnią kwestią organ odwoławczy stwierdził, że w takim przypadku zastosowanie ma art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w razie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego może na podstawie art. 81c Prawa budowlanego nałożyć na inwestora lub właściciela obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich inwentaryzacji, ekspertyz i ocen, które w zależności od treści mogłyby stanowić podstawę do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 lutego 2008 r., powołując się na art. 51, art. 81c oraz art. 66 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51, art. 81c oraz art. 66 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoją decyzję organ administracji stwierdził, na podstawie oświadczeń R. M., że komin jest integralną częścią wędzarni, która została zainstalowana podczas budowy masarni. Ponadto organ ustalił, że roboty budowlane polegające na zmniejszeniu otworów okiennych i wymianie stolarki okiennej oraz na rozbiórce ścianek działowych zostały wykonane w 1994 r. przez poprzedniego właściciela masarni Z. W. Następnie, opierając się na dostarczonej w dniu 29 grudnia 2006 r. inwentaryzacji, organ stwierdził, że roboty te zrealizowano zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami. Dalej stwierdzono, że analiza dostarczonej dokumentacji oraz zebrane dowody wskazują na brak podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c Prawa budowlanego. Odnosząc się do podniesionej przez T. S. sprawy emisji dymów organ administracji wskazał, że właściciel masarni przedłożył wraz ze wskazaną inwentaryzacją "Zgłoszenie instalacji technologicznej wędzarni, organowi ochrony środowiska na mocy art. 152 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska", z którego wynika, że zakład nie powoduje naruszenia standardów jakości środowiska obowiązujących na obszarach zwykłych. Organ administracji podniósł, że z pisma Starosty, któremu dokonano tego zgłoszenia, z 28 grudnia 2006 r. wynika, iż stosowana technologia wędzenia oraz ilość wędzonego surowca nie powoduje naruszenia standardów jakości środowiska. Ponadto organ administracji wyjaśnił, że decyzja Wojewody z 14 października 1997 r., na którą T. S. zwracał uwagę, obejmowała okres od 1 października 1997 r. do 31 grudnia 2005 r. i ustalała dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do atmosfery. Podniesiono też, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu pomiarów hałasu wydał sprawozdanie z kontrolnego pomiaru poziomo dźwięku przenikającego do środowiska z dnia 2 kwietnia 2007 r., z którego wynika, że nie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w ciągu dnia. W końcu wskazano, że z zebranych dokumentów wynika, że masarnia spełnia standardy emisyjne, wobec czego zachowany jest warunek zapisany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostawienia tej masarni na terenie mieszkalno-usługowym. W związku z tym stwierdzono, że brak podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Odwołania od wskazanej decyzji wnieśli I. i J. S. oraz T. S. I. i J. S. kwestionowali ustalenie, iż roboty budowlane polegające na zmniejszeniu okien, wymiany stolarki okiennej oraz rozbiórki części ścianek działowych zostały wykonane w 1994 r. Ich zdaniem roboty te wykonał R. M. w 1997 r. Uznali to za istotne, gdyż ich zdaniem w wydanej w tym roku decyzji Wojewody (decyzji z 14 października 1997 r.) nałożono nakaz postawienia komina o wysokości co najmniej 10 m, którego R. M. nie wykonał. Twierdzili też, że R. M. w 1997 r. samowolnie przebudował masarnię i obecnie samowole tą próbuje zalegalizować. Dalej kwestionowali przydatność wykonanych przez organy ochrony środowiska pomiarów hałasu, wskazując, że wykonano je po zawiadomieniu R. M., który następnie wyłączał część urządzeń oraz że wykonywano je tylko w dzień, a nie także w nocy, kiedy masarnia również pracuje. Podnosili, że nie przeprowadzono badania emisji dymów i kwestionowali ustalenie organu, że emisja dymów mieści się w granicach norm, powołując się na film sporządzony przez T. S. Zarzucili przy tym, że organ nadzoru budowlanego w ogóle pomija ten aspekt sprawy. Ponadto wskazywali na uciążliwość pracy masarni, powodowaną pracą wędzarni i agregatów chłodniczych, która, jak wywodzili, działa sześć dni w tygodniu. W związku z tym podnieśli, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru budowlanego w sprawie ma zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż masarnia szkodzi ich zdrowiu. W końcu podnieśli, że działalność masarni, w której odbywa się produkcja, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 22 grudnia 2005 r., w którym teren, gdzie jest ona zlokalizowana, został przeznaczony na budownictwo mieszkaniowo-usługowe. T. S. również twierdził, że działalność masarni jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że komin wędzarni powinien mieć 10 m wysokości, a nie 6,5 m, dodatkowo podnosząc, że dym wydobywa się z niższego niż komin wentylatora, co też ocenił jako nieprawidłowe, wywodząc przy tym, że obowiązek zainstalowania dziesięciometrowego komina wynikał z decyzji Wojewody z 14 października 1997 r. W związku z zarzutami dotyczącymi niewłaściwej wysokości komina i niewłaściwego sposobu wyprowadzania dymu podniesiono, że sytuacja taka stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia sąsiadów oraz dla środowiska. W końcu zażądano zobowiązania wykonania robót budowlanych polegających na wydłużeniu komina do wysokości 10 m oraz usunięcia wydobywania się dymu przez wentylator. Ponadto zażądano zakazania prowadzenia w masarni produkcji, twierdząc, że dopuszczalna jest tam tylko działalność usługowa i handlowa. Rozpoznając omówione odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2009 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do wykonanych robót budowlanych w budynku masarni. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy ustalił, iż roboty budowlane, polegające na zamurowaniu otworu okiennego i drzwiowego oraz zamontowaniu komina i wentylatora do wędzarni zostały wykonane w 1992 r. podczas realizacji inwestycji oraz że następnie w grudniu 1992 r. masarnia została oddana do użytkowania. W związku z tym ustaleniem organ odwoławczy stwierdził, że te roboty budowlane nie mogą być objęte prowadzonym postępowaniem. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika także, że organ ten ustalił, iż roboty budowlane, polegające na zmniejszeniu trzech okien i wymianie w nich stolarki okiennej oraz na rozbiórce ścianek działowych zostały samowolnie wykonane w 1994 r. W związku z tym ustaleniem organ odwoławczy stwierdził, że do tych robót budowlanych należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Następnie, po opisaniu uregulowania zawartego w art. 51 Prawa budowlanego i stwierdzeniu, że 29 grudnia 2007 r. R. M. dostarczył inwentaryzację i opinię techniczną wykonane przez osobę o odpowiednich uprawnieniach budowlanych, z której wynika, że wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie o braku podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego było uzasadnione. Odnośnie do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, dotyczącego art. 66 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego, to brak było podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie, a tym bardziej do łączenia tego trybu z trybem określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśniając rozstrzygnięcie w kontekście art. 139 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że nie naruszył tego przepisu, gdyż tylko doprecyzował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody z 14 października 1997 r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, że decyzją z 28 września 2007 r. Starosta odmówił nałożenia na R. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oraz że przeprowadzony w dniu 13 marca 2007 r. pomiar hałasu wykazał, że w ciągu dnia poziom hałasu nie przekracza norm. W skardze J. S. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niewskazanie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia społecznej zasadności rozstrzygnięcia, art. 7 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 12 k.p.a. przez naruszenie zasady szybkości postępowania. Uzasadniając skargę podniesiono, że po zakończeniu budowy masarni i zmianie jej właściciela zwiększono produkcję z przewidzianych w pozwoleniu na budowę 500 kg na tydzień na 5 ton na tydzień. Podkreślono, że produkcja ta jest prowadzona na działce, która nie była i nie jest do tego przeznaczona, mianowicie na osiedlu domków jednorodzinnych. Wskazano też, że roboty budowlane wykonane po oddaniu jej do użytkowania nie zostały zgłoszone właściwemu organowi, ani nie uzyskano na nie pozwolenia na budowę. Kwestionowano też uzyskanie przez R. M. w 2006 r. uzgodnień związanych ze zwiększeniem produkcji, przy czym wywodzono, że nie było dopuszczalne ich uzyskanie w czasie, gdy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 22 grudnia 2005 r. Zdaniem skarżącego niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest zwiększenie produkcji do 5 ton na tydzień. Zgodne z tym planem jest, jego zdaniem, jedynie prowadzenie usług w tym sprzedaż. Podniesiono, że sposób korzystania z masarni powoduje zagrożenie dóbr osobistych mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Dalej wskazano, powołując się na art. 6, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., że uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie społecznej, gospodarczej i prawnej zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadniając skargę powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące czasu wykonania robót budowlanych, twierdząc, że wykonano je w 1997 r. i, tak jak w odwołaniu, uznano to za istotne, gdyż twierdzono, że decyzją z 14 października 1997 r. Wojewoda nakazał R. M. postawienie komina o wysokości co najmniej 10 m. Również powtórzono zarzuty dotyczące oddziaływania masarni na otoczenie i oceny tego oddziaływania, ustosunkowując się dodatkowo do podniesionego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego faktu, iż Starosta decyzją z 28 września 2007 r. odmówił nałożenia na R. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W tym zakresie wskazano, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym wydano tą decyzję. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie. Uczestnik postępowania R. M., wnosząc o oddalenie skargi, na rozprawie przyznał, że przez pierwszy rok działania masarni był tam również sklep, który później przerobiono na halę rozbioru. Ponadto podniósł, że wielkość produkcji jest zgodna z wydanym pozwoleniem na budowę. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Organy nadzoru budowlanego z reguły działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy te są też zobowiązane do tego aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 71a Prawa budowlanego). Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, ma wręcz obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w ramach jego kompetencji. Nie ma więc istotnego znaczenia, że złożone na samym początku postępowania przez T. S. pismo z 24 lipca 2005 r. w zasadzie zawierało żądanie sprawdzenia, czy masarnia została wykonana zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Istotne jest, że przy okazji tej sprawy ujawniły się inne okoliczności oraz że później na inne jeszcze okoliczności wskazano. W szczególności ze złożonych dokumentów wynikało, że decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany, który przewidywał, iż część obiektu budowlanego (masarni) będzie użytkowana jako sklep, natomiast obecnie masarnia w całości użytkowana jest na cele produkcji. Ponadto uczestniczący w postępowaniu administracyjnym I. i J. S. oraz T. S. wielokrotnie zwracali uwagę na zwiększenie wydajności produkcji w stosunku do tej, która została określona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te mogą wskazywać na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mimo licznych zmian Prawa budowlanego od 1 stycznia 1995 r. jedną z postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest "podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń" (obecnie art. 71 ust. 1 pkt 2, wcześniej art. 71 ust. 2 pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że zmianą sposobu użytkowania jest też zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tak w wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 433/06). Zatem wbrew temu co stwierdził organ nadzoru budowlanego drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji z 4 lipca 2007 r. zwiększenie produkcji z 0,1 tony na dobę do 5 ton na tydzień nie jest obojętne dla Prawa budowlanego. Takie zwiększenie produkcji może zmieniać warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. Może to więc być zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, tym bardziej, że w pozwoleniu na budowę wyraźnie określono wielkość produkcji oraz tym bardziej, że inne ustalone w sprawie okoliczności mogą wskazywać, że to zintensyfikowanie produkcji wiązało się z robotami budowlanymi, polegającymi na przeróbkach obiektu budowlanego (masarni) – przeróbkach zmieniających stan zgodny z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, mianowicie zmieniających pomieszczenie zaprojektowane i wykorzystywane jako sklep na halę rozbioru. Zaznaczyć należy, że nie ma znaczenia, iż R. M. uzyskał stosowne pozwolenia innych niż organy nadzoru budowlanego organów na zmianę wielkości produkcji. Trzeba bowiem z jednej strony rozgraniczyć kompetencje różnych organów administracji publicznej związanych z kontrolą tej samej działalności, ale w różnych jej aspektach ale z drugiej strony zdać sobie sprawę, że organy te współdziałają w sprawowaniu kontroli nad tą działalnością. Zatem kontrola działalności, polegającej na projektowaniu, budowie i utrzymaniu obiektu budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jednakże jeżeli obiektem tym ma być lub już jest masarnia, to w tej kontroli biorą także udział inne organy, w tym nadzoru weterynaryjnego. Prawo wówczas przewiduje formę współdziałania organów, które polega na tym, że na przykład do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy (według obecnego stanu prawnego) zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć, w zależności od potrzeb, pozwolenia uzgodnienie lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Tak więc zgoda na zmianę wielkości produkcji innego organu nie wklucza konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego lub postępowania, które należy przeprowadzić, gdy zmiana taka nastąpiła bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgoda taka powinna być natomiast wykorzystana w takim postępowaniu. Podobnie w takim postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego powinny być wykorzystane inne decyzje, jeżeli są wymagane na przykład z uwagi na ochronę środowiska. Jednakże ich istnienie, jak też przeprowadzenie badań z zakresu ochrony środowiska, nawet z wynikiem pozytywnym, nie wyłącza obowiązku organów nadzoru budowlanego odpowiedniego, zgodnego z przepisami Prawa budowlanego zareagowania na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego winien był zatem przeprowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie przeprowadzając takiego postępowania naruszył art. 7 k.p.a., który nakazuje mu działać z urzędu m.in. po to aby przestrzegać praworządności oraz aby załatwić sprawę administracyjną, czyli wydać decyzję tam, gdzie prawo na to zezwala, a więc m.in. w sprawie tak zwanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a Prawa budowlanego). Naruszenie wskazanego przepisu mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że zaszły by przesłanki do podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych przez prawo w razie takiej samowoli. Jednocześnie mogłoby to wpłynąć na zasadność stosowania art. 51 Prawa budowlanego, który w zaskarżonej decyzji zastosowano do robót budowlanych prawdopodobnie związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uchybienie to mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, które wydano w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania jego strony konsekwentnie podnosiły kwestię działania, w ich ocenie wadliwego, wędzarni, która stanowi element masarni. W szczególności podnosiły, że dym wydobywa się nie tylko z komina ale także z wentylatora. Fakt, że dym wydobywa się z wentylatora może świadczyć o wadliwym działaniu przewodów wentylacyjnych i dymowych, a więc o wadliwości obiektu budowlanego, w tym niespełnieniu podstawowego warunku technicznego przewodów kominowych, do których zalicza się przewody spalinowe, dymowe i wentylacyjne, mianowicie szczelności (§ 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Sprawę tą należało zatem zbadać w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie jest przy tym istotne, że emisja dymu odpowiada normom, gdyż nie chodzi o skład chemiczny dymu i jego ilość, lecz o ewentualną nieszczelność przewodów kominowych. Należało zatem przede wszystkim wyjaśnić, czy rzeczywiście z wentylatora wydobywa się dym, a nie inna substancja lotna dym przypominająca (na przykład para wodna) i po potwierdzeniu tego faktu ustalić jego przyczyny, w szczególności sprawdzić, czy nie jest to wynikiem wadliwości obiektu budowlanego lub wadliwości sposobu jego użytkowania. Na przeszkodzie przeprowadzenia takiego postępowania nie stały okoliczności powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z 9 stycznia 2009 r. Skoro według art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać decyzję, jeżeli spełnią się wskazane w tym przepisie przesłanki, to również ma on obowiązek wszcząć postępowanie, gdy zachodzi podejrzenie, iż te przesłanki mogą zajść. Nie ma przy tym mowy o łączeniu postępowania z art. 66 Prawa budowlanego z postępowaniem z art. 51 Prawa budowlanego, gdyż chodziło o ustalenie stanu i sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę i w części, co do której organ stwierdził, że została ona wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Przedmiotem postępowania z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego byłoby zatem wyjaśnienie, czy po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania nie zaszły takie zdarzenia, które spowodowały zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nieprzeprowadzenie wskazanego postępowania stanowiło zatem naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji działać z urzędu, gdy wymaga tego słuszny interes społeczny i obywateli. Interes ten w tym przypadku przejawiał się w konieczności zapewnienia bezpiecznego dla otoczenia i użytkowników sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Naruszenie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że ustalono by, że działanie wentylatora i komina w masarni wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego przewidzianej w art. 66 ust. 1 zdanie końcowe Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił wskazane decyzje. Sąd uwzględniając skargę po części uznał zasadność skargi, po części też wyszedł poza jej granice do czego jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organy administracji przepisu tego nie stosowały. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia społecznej zasadności rozstrzygnięcia, tylko wtedy, gdy przepis prawa uzależnia decyzję od takiej klauzuli generalnej. Zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. jest niezasadny, gdyż nie sposób uzasadnić wpływu przewlekłości postępowania administracyjnego na wynik sprawy. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi wskazać należy, że skarżący źle interpretuje znaczenie decyzji Wojewody z 14 października 1997 r. Przede wszystkim adresatem tej decyzji był Z. W. a nie R. M. Ponadto zawarty w niej warunek emitowania dymu przez komin o wysokości 10 m nie mógł być egzekwowany poprzez przepisy Prawa budowlanego, gdyż obowiązujący w czasie jej wydania art. 31 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 49 z 1994 r., poz. 196 ze zm.) stanowił, że w razie naruszenia przez jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną ustaleń decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających powietrze, dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, wojewódzki inspektor ochrony środowiska działający w porozumieniu z wojewodą, niezależnie od zastosowania innych środków przewidzianych prawem, może wydać decyzję o wstrzymaniu działalności powodującej naruszenie. W końcu ustalone w tej decyzji warunki już nie obowiązują, gdyż ustalono je na oznaczony czas, który upłynął. W związku z podnoszonymi kwestiami oddziaływania masarni na środowisko należy wskazać, że niezależnie od postępowań z zakresu Prawa budowlanego skarżący może wykorzystywać środki prawne przewidziane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze m.). W końcu zauważyć też należy, że kwestia zgodności masarni o określonej wielkości produkcji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie badana w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego wyjaśni jaki sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, został określony w pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i czy ten sposób został zmieniony oraz kiedy. Ustalając określenie sposobu użytkowania w pozwoleniu na budowę należy uwzględnić nie tylko samą treść decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przede wszystkim zatwierdzony nią projekt oraz inne dokumenty, w tym m.in. postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 maja 1992 r. wraz z adnotacją na odwrocie. Jeżeli zostanie ustalone, że zmieniono sposób użytkowania obiektu budowlanego, to należy wyjaśnić, czy dokonano tego w zgodzie z obowiązującymi w czasie zmiany przepisami Prawa budowlanego. Jeżeli nie to należy przeprowadzić postępowanie, które Prawo budowlane przewiduje w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, przy czym należy uwzględnić przepisu przejściowe licznych nowelizacji Prawa budowlanego, których obecnie nie sposób wskazać, gdyż nie wiadomo kiedy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli chodzi o aspekt sprawy w kontekście art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego sprawdzi czy z wentylatora wydobywa się dym, a jeżeli tak to jaka jest tego przyczyna. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń podejmie odpowiednie rozstrzygnięcia. Organ nadzoru budowlanego wyjaśni też kwestie komina wędzarni, przy czym wobec tego, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wprost komina, ale jest oczywiste, że skoro przewidywał wędzarnię, to jego wykonanie jest zgodne z projektem budowlanym, organ nadzoru sprawdzi, czy jego wysokość jest odpowiednia do przewidywanej i rzeczywiście prowadzonej produkcji. W związku z tym kwestię tą wyjaśni w ramach postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy jeszcze wskazać, że rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji, aczkolwiek stosowane w orzecznictwie, należy uznać za sprzeczne z prawem. Organy administracji, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) mogą wydawać tylko takie decyzje, jakie dopuszcza prawo. Prawo zaś nie przewiduje decyzji o treści zastosowanej w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, jeżeli w sprawie, w której organ administracji ma obowiązek działania z urzędu, organ administracji podejmie czynności i tym samym spowoduje, że zostało wszczęte postępowanie, nawet wtedy, gdy uczyni to na skutek żądania strony postępowania, i następnie w wyniku tego postępowania ustali, że nie zachodzą fakty określone w hipotezie normy prawnej zezwalającej mu na wydanie decyzji, to powinien postępowanie umorzyć. W ocenie Sądu jest to przypadek bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W końcu wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego powinien w każdej ze wskazanych spraw wydać odrębną decyzję. Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych przepisów uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi i złożonego wniosku, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono też o kosztach postępowania, na które złożył się wpis sądowy uiszczony przez skarżącego.