II GSK 786/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. E. Spółki z o.o. w K od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 702/09 w sprawie ze skargi T. E. Spółki z o.o. w K. na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]) w przedmiocie przedstawienia uzasadnienia opłat w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 702/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę T. E. Sp. z o.o. w K. na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przedstawienia uzasadnienia opłat w sprawie usług telekomunikacyjnych. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE), uznał T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej strona, skarżąca) za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym. W decyzji tej Prezes UKE nałożył na stronę m.in. obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty i obowiązek przedstawiania organowi uzasadnienia ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 z późn. zm., dalej P.t.), W dniach od 7 lipca 2008 r. do dnia 3 września 2008 r., na podstawie art. 199 ust. 1 P.t., przeprowadzono kontrolę, która obejmowała przestrzeganie przez skarżącą obowiązków wynikających z ww. decyzji. W dniu 30 października 2008 r. organ wydał zalecenia pokontrolne odnoszące się do powyższej kontroli, w których wykazano, że strona skarżąca naruszyła art. 36 P.t. poprzez oferowanie przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostępu telekomunikacyjnego na gorszych warunkach finansowych niż stosowane w ramach własnego przedsiębiorstwa. Jednocześnie nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w 180-dniowym terminie. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] organ wskazując na powyższe, zwrócił się do skarżącej o przedstawienie uzasadnienia opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. strona skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o wskazanie podstawy prawnej ww. wezwania. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] organ ponownie wezwał do przedstawienia uzasadnienia opłat. Podniósł, że obowiązek o którym mowa w art. 40 ust. 2 P.t. nie jest obowiązkiem jednorazowym, albowiem koszty świadczenia usług telekomunikacyjnych ulegają ciągłym zmianom. Pouczono, że zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 1 P.t. nieprzedstawienie wymaganego ustawą uzasadnienia opłat zagrożone jest sankcją w postaci kary pieniężnej. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego skierowaniem do niej wezwania z dnia [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 18 lutego 2009 r., organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła T. E. Sp. z o.o. w K. do WSA w W. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2 P.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niniejszy przepis daje Prezesowi UKE kompetencję do wzywania do przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Odrzucając powyższą skargę WSA w W. wskazał, iż zaskarżone wezwanie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotowy akt w ocenie Sądu nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnień (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie pismo organu z dnia 30 grudnia 2008 r. wzywające stronę skarżącą do przedstawienia uzasadnienia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, nie wywołało konsekwencji prawnych dla strony. Dopiero w przypadku ewentualnego przekazania przez operatora ww. uzasadnienia opłat, w myśl art. 40 ust. 4 P.t., gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazałaby rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE mógłby w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. Natomiast fakt niewykonania wezwania przez stronę mógłby stanowić przesłankę ewentualnego nałożenia na stronę skarżącą w drodze decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 209 ust. 1 pkt 1 P.t., kary pieniężnej. Od ww. decyzji w myśl art. 206 ust. 2 P.t. przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w W. z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 702/09, wniosła T. E. Sp. z o.o. w K. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 2 P.t. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż wezwanie Prezesa UKE do przedstawienia uzasadnienia opłat nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Prezes UKE skierował do strony skarżącej wezwanie do przedstawienia uzasadnienia opłat opierając swoje żądanie na treści art. 40 ust. 2 P.t. Tym samym, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Prezes UKE stanął na stanowisku, iż z treści przedmiotowego przepisu wynika obowiązek spółki do przedstawiania uzasadnienia opłat. Skoro zatem Prezes UKE interpretuje art. 40 P.t. jako nakładający na stronę obowiązek przekazywania na żądanie organu uzasadnienia opłat, to uznać należy, iż jest on "obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa", zaś art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wprost przewiduje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 18 sierpnia 2009 r., Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości jako niedopuszczalnej ze względu na uchybienie art. 176 p.p.s.a. lub ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezpodstawnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 wyżej powołanego przepisu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał badaniu spełnienie wymagań materialnoprawnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a. i ocenił, że do uchybienia tym wymaganiom nie doszło. Skarga kasacyjna zawiera bowiem oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazuje, iż zaskarża je w całości, formułuje podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie oraz zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Treść wniosku nie pozostawia wątpliwości co do tego, że dotyczy całego orzeczenia, które kasator zaskarżył w całości. Nadto zaskarżone postanowienie merytorycznie dotyczy odrzucenia skargi na określone pismo i z samej treści tego rozstrzygnięcia wynika, iż jest niepodzielne. Tak więc wątpliwości Prezesa UKE co do dopuszczalności skargi kasacyjnej nie są zrozumiałe. Skarga kasacyjna jest zatem dopuszczalna, ale nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej kontrola NSA polega na zbadaniu zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji w aspekcie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 2 P.t. przez błędną interpretację i uznanie, iż wezwanie Prezesa UKE do przedstawienia uzasadnienia opłat nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut tak sformułowany nie może być rozumiany inaczej jak tylko, że według autora skargi kasacyjnej pismo Prezesa UKE z dnia 30 grudnia 2008 r. wzywające spółkę, w powołaniu na art. 40 ust. 2 P.t. do przedstawienia uzasadnienia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, stanowi inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że z unormowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, mieć charakter władczy, publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego zewnętrznego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjęto w większości pogląd, iż sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Jan Paweł Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2008 r., str. 32). Analogicznie o wymaganiach jakim winien odpowiadać akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska (wyd. LexisNexis, Warszawa, 2005 r., s. 59 - 61). Podkreśla się tam również, że dany akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Pogląd ten, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podziela. Zatem, zaskarżone do Sądu I instancji pismo mogłoby podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na stronę określonych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadniczy sens regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega bowiem na umożliwieniu poddania kontroli sądowej takich działań administracji w sferze publicznoprawnej, które podejmowane poza sformalizowanymi postępowaniami wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżone do Sądu I instancji pismo [...] grudnia 2008 r. wskazując na powinność spółki przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty powołało się na art. 40 ust. 2 P.t., zgodnie z którym operator o znaczącej pozycji rynkowej, na którego nałożony został obowiązek ustalenia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. Dla oceny charakteru prawnego omawianego wezwania, w aspekcie tego czy odpowiada wymaganiom określonym w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. dla aktów bądź czynności, niezbędne jest odniesienie się do przepisów prawa materialnego wówczas obowiązujących czyli ustawy – Prawo telekomunikacyjne w brzmieniu sprzed dokonanej ustawą z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 716) nowelizacji. Brzmienie przepisu art. 40 P.t. w dacie skierowania do spółki omawianego pisma było następujące: "1. Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. 2. Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty. 3. W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych. 4. W przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych." Jest poza sporem, że spółka była uznana decyzją SMP z dnia [...] listopada 2006 r., Prezesa UKE za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym. W decyzji tej nałożono na spółkę obowiązki regulacyjne, a jednym z nich był obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora i jednocześnie obowiązek przedstawienia Prezesowi UKE uzasadnienia ich wysokości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, jakkolwiek ten ostatni obowiązek wynikał wprost z przepisów prawa i nie wymagał ustalenia w drodze aktu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółka jest podmiotem obciążonym na podstawie decyzji administracyjnej obowiązkami z art. 40 ust. 1 P.t., a na taki właśnie podmiot ustawodawca nałożył obowiązek określony w art. 40 ust. 2 P.t. Ten ostatni obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, czyli zobowiązanie spółki do jego wykonania nie wymaga konkretyzacji. Wbrew argumentacji kasatora fakt, że chodzi o zobowiązanie wynikające wprost z przepisu prawa nie wystarcza do uznania, ze mamy do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4. p.p.s.a. Nie można bowiem uznać by wezwanie z dnia 30 grudnia 2008 r. wywołało konkretne skutki prawne wobec spółki, a wynikające bezpośrednio z jego treści. Nie występuje zatem bezpośredni związek między wezwaniem, a możliwością realizacji przez spółkę obowiązku przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat. Nie ma żadnych przeszkód prawnych by spółka podjęła realizację tego obowiązku. Wprawdzie skutkiem oceny przez Prezesa UKE przedstawionego uzasadnienia wysokości opłat stosowanych przez operatora może być wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania przewidzianej w art. 40 ust. 4 P.t. decyzji, jednakże będzie to odrębne samodzielne postępowanie administracyjne, a w ramach tego postępowania spółka będzie mogła korzystać ze wszystkich gwarancji procesowych. Należy zauważyć, że przepisy ustawy P.t. wdrażają dyrektywę 2002/19/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich łączenia (Dz. Urz. WE L z 2002 r., Nr 108, poz. 7), zatem podlegają wykładni w zgodzie z jej unormowaniami, a dyrektywa ta w art. 13 ust. 3 stanowi, iż to na operatorze objętym obowiązkiem określania cen w zależności od kosztów spoczywa ciężar dowodu, że należności są określone w takiej właśnie zależności. W omawianym administracyjnym postępowaniu, o ile zostałoby wszczęte, uzasadnienie wysokości opłat stanowić będzie zatem element materiału dowodowego. W świetle tego, co powiedziano wyżej brak jest podstaw do uznania, iż bezpośrednim skutkiem omawianego wezwania stać się mogą konkretne ustalenia w obrębie praw i obowiązków spółki, ergo - nie stanowi ono aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy także, że wszystkie przytoczone wyżej unormowania zawarte w art. 40 P.t., także w jego ust. 2, dotyczą obowiązków regulacyjnych. W art. 25 ust. 2 P.t. w brzmieniu obowiązującym w dacie wezwania (sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 6 lipca 2009 r.) jako obowiązki regulacyjne określono obowiązki, o których mowa w art. 34, art. 36 – 40, art. 42, art. 44- 47, art. 72 ust. 3 P.t. Również w ustawie w brzmieniu aktualnie obowiązującym obowiązki objęte art. 40 P.t. w całości uznane zostały za obowiązki regulacyjne. Tak więc nie ma wątpliwości co do tego, że wynikający wprost z przepisu art. 40 ust. 2 P.t. obowiązek przedstawienia uzasadnienia wysokości opłat jest obowiązkiem regulacyjnym. W myśl art. 206 ust. 2 pkt 2 P.t. od decyzji Prezesa UKE w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a do postępowania przed tym sądem stosuje się przepisy K.p.c. Z powyższego wynika, że kontrola działalności orzeczniczej Prezesa UKE, w zakresie związanym z obowiązkami regulacyjnymi została wyłączona spod kognicji sadów administracyjnych i powierzona wymienionemu wyżej Sądowi Okręgowemu, co oznacza, iż nie są to sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Jak już powiedziano wyżej, dopiero uzyskanie przez Prezesa UKE uzasadnienia wysokości opłat stosowanych przez operatora może być podstawą wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania przewidzianej w art. 40 ust. 4 P.t. decyzji, od której przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W omawianym administracyjnym postępowaniu przed Prezesem UKE uzasadnienie wysokości pobieranych przez operatora faktycznych opłat stanowić będzie jeden z dowodów umożliwiających postępowania takiego wszczęcie. Zauważyć należy, że założenie racjonalności ustawodawcy sprzeciwiałoby się uznaniu by dla realizacji wynikającego wprost z prawa obowiązku regulacyjnego z art. 40 ust. 2 P.t. wymagane byłoby wydanie przez Prezesa UKE aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w postaci wezwania, gdyż prowadziłoby do powstania swoistego zagadnienia wstępnego, w ramach którego sąd administracyjny kontrolując jego legalność dokonywałby oceny czy Prezes UKE może wykonywać swe zadania regulacyjne i to w sytuacji, gdy następczo decyzje z art. 40 ust. 4 P.t. związane z wykonywaniem tych zadań podlegałyby kontroli Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W konkluzji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż wezwanie do przedłożenia uzasadnienia wysokości opłat nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalić.