I SA/Rz 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędziowie NSA Jacek Surmacz /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 285/09 UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1999 r. do listopada 1999 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za listopad 1999 r. 2. Wnioskiem z dnia 15 września 2008 r. A. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwanego dalej: ZUS - o umorzenie zadłużenia w wysokości 120,04 zł, obejmującego zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada1999 r. w kwocie 85,29 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za listopad 1999 r. w wysokości 34,75 zł. Wnioskodawca zwrócił się także o umorzenie odsetek naliczonych od tych zaległości. W uzasadnieniu wniosku podał, iż ma 78 lat, jest chory, w związku z czym nie jest zdolny do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Wnioskodawca podał, iż z emerytury, wynoszącej 797,34 zł, utrzymuje nie tylko siebie, ale i chorą żonę, która nie pobiera żadnych świadczeń. Dodatkowo zaznaczył, iż w okresie od 19 maja 2008 r. do 26 maja 2008 r. był hospitalizowany, natomiast aktualnie kontynuuje leczenie ambulatoryjne. 3. Decyzją z dnia 13 listopada 2008 r. ZUS Odział w R. Inspektorat w P. odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od października do listopada 1999 r., w łącznej kwocie 159 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne, za listopad 1999 r., w kwocie 64 zł. Odmawiając umorzenia odsetek ZUS powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W wykonaniu przedmiotowej delegacji Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej : rozporządzeniem). Mając na uwadze treść powyższych regulacji, a zwłaszcza dyspozycję § 3 rozporządzenia ZUS stwierdził, iż wnioskodawca istotnie znajduje się w trudnej sytuacji, jednakże podkreślił, że przedstawione przez niego okoliczności stanowiły już podstawę umorzenia mu części zadłużenia. Ustosunkowując się do przedłożonego przez wnioskodawcę oświadczenia E. P. (byłego pracownika A. W.) z dnia 21 maja 2008 r., w którym stwierdza on, iż nie rości sobie żadnych pretensji do wnioskodawcy, w związku z nieopłaceniem składek, ZUS stanął na stanowisku, że przedmiotowe oświadczenie nie może stanowić podstawy do odstąpienia od egzekwowania zaległych należności. 4. Wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł A. W., domagając się umorzenia naliczonych odsetek, za których powstanie, jak również powstanie zaległości w opłacaniu składek, w jego ocenie, winę ponosi wyłącznie ZUS. To bowiem ZUS przez 9 lat nie poinformował go o obowiązku zapłaty składek. 5. Prezes ZUS decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od października do listopada 1999 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji na wstępie zaznaczono, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma zastosowanie tylko i wyłącznie do składek finansowanych przez osoby będące jednocześnie ich płatnikami (art. 30 w zw. z art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Analizując natomiast okoliczności przedmiotowej sprawy organ podkreślił, iż odpowiedzialność za powstanie odsetek od należnych składek ponosi wyłącznie wnioskodawca, który nie regulował ich w terminie. Prezes ZUS stanął na stanowisku, iż instytucja umorzenia odsetek za zwłokę ma charakter uznaniowy oraz wyjątkowy, gdyż ich uiszczanie stanowi ustawowy obowiązek, natomiast zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że uregulowanie zaległych odsetek nie pozbawi wnioskodawcę, jak również jego rodzinę, możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Niezależnie od powyższego, jego niewątpliwie trudna sytuacja życiowa, nie jest wynikiem klęski żywiołowej, ani innego zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, a jedynie konsekwencją normalnego ryzyka, związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ponadto, zadaniem ZUS jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w związku z czym musi on oprócz interesu indywidualnego płatnika składek dbać także o interes społeczny, czyli interes wszystkich ubezpieczonych, którzy regularnie opłacają składki. 6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniósł A. W. stwierdzając, iż w związku z jego sytuacją życiową i znikomą sumą zadłużenia, kryteria umorzenia zaległości powinny być przez Sąd w stosunku do niego uwzględnione. Skarżący podniósł, iż obecnie ma 78 lat i jest na leczeniu szpitalnym, w związku z licznymi schorzeniami. Nie jest tym samym zdolny do podjęcia żadnej pracy. Wraz z żoną, która nie pobiera żadnych świadczeń, utrzymuje się z emerytury, w kwocie 797,34 zł. W jego ocenie cała winę za powstanie zaległości w opłacaniu składek i naliczonych od nich odsetek ponosi ZUS, który we właściwym czasie nie dopełnił swoich obowiązków. Jego zarzut dotyczy głównie tego, że o fakcie zalegania ze składkami dowiedział się dopiero po 9 latach. 7. Prezes ZUS, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie: www.nsa.gov.pl). Usytuowanie Konstytucji RP w systemie źródeł prawa nakazuje wykładanie przepisów ustaw, jak również rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowych, zgodnie z normami zawartymi w Konstytucji. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia 13 listopada 2008 r. Komisja działająca przy ZUS Oddział w R. Inspektort w P., w składzie: A. L., B. B., A. P. na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku A. W. w sprawie umorzenia odsetek naliczonych od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada 1999 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 1999 r. wydała opinię zgodną ze stanowiskiem komórki rozpatrującej wniosek i wystąpiła do Dyrektora Oddziału ZUS o odmowę umorzenia tych odsetek (karta 229 - 223). Niezależnie od powyższego, na decyzji ZUS z dnia 13 listopada 2008 r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M. G. znajduje się odcisk pieczęci wraz z podpisem starszego inspektora A. L. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja działająca przy ZUS Oddział w R. Inspektorat w P., w składzie: A. L., B. B., A. P. wydała negatywną opinię w przedmiocie wniosku A. W. i wystąpiła o podtrzymanie decyzji odmownej (karta 251-246). Na decyzji z dnia (...) stycznia 2009 r., poza podpisem Dyrektora Oddziału w R. ZUS Z. R., znajduje się odcisk pieczątki, wraz z podpisem starszego inspektora A. L. (karta 258). Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienione wyżej pracownice organu, a to: A. L., B.. B., A. P. brały udział w wydaniu decyzji z dnia (...) listopada 2008 r., gdyż opiniowały wniosek skarżącego, dokonywały merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowały ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem tego, że decyzja z (...) listopada 2008 r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpis jednej z tych osób znajduje się na decyzji. Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to A. L., B. B., A. P brały udział w tym "drugo instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.