IV SAB/Po 11/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi L. R. i B. G. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie niewydania decyzji 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego L R. i B. G. solidarnie kwotę (...) (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus Dnia (...) wpłynął do Urzędu Miasta P. wniosek L. R., reprezentowanego przez adw. A. R.-S., o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Jako strony postępowania zostali wskazani: B. G., M. J., T. K. oraz M. S. - M. i M. M. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu wskazano, że umową z dnia (...) ustanowiono na nieruchomości, położonej w P., przy ul. Ł. /K.J. (...) (K.(...)), dzielnica S. M., mapa (...), dziedziczne prawo zabudowy dla H. G. na okres 100 lat. Wnioskodawca i wskazane strony postępowania są następcami prawnymi H. G. i są wskazani jako właściciele przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej (...). Do czasu powzięcia informacji o istnieniu równoległej księgi wieczystej (...) gdzie jako właściciel wpisane jest M. P. (co miało miejsce najwcześniej w maju (...) r.), pozostawali w przekonaniu o posiadaniu prawa do wskazanej nieruchomości. Dnia (...) wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej Kolegium) zażalenie pełnomocnik na bezczynność Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent Miasta). Pełnomocnik wniosła o wyznaczenie Prezydentowi Miasta terminu 14 dni do załatwienia wyżej wskazanej sprawy oraz wyjaśnienie przez Prezydenta Miasta przyczyny nie załatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia (...) Zastępca Dyrektora do Spraw Gospodarowania Nieruchomościami Miasta P. poinformowała pełnomocnik o wszczęciu postępowania w sprawie, potwierdzając wpływ kserokopii odpisów zwykłych w/w ksiąg wieczystych. Pismem z dnia (...) pełnomocnik została poinformowana, że w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zapisów wieczysto-księgowych termin załatwienia sprawy przedłuża się do dnia (...). Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Kolegium wyznaczyło Prezydentowi Miasta termin załatwienia sprawy do dnia (...). W uzasadnieniu napisano, że w ocenie Kolegium organ I instancji od ponad pół roku pozostaje w zwłoce oraz nie wykazując inicjatywy, do której jest zobowiązany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Jak wynika z akt sprawy, nie występują przeszkody do rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. Pismem z dnia (...) adresowanym do Urzędu Miasta P., pełnomocnik poinformowała, że przed Sądem Rejonowym P.-Stare Miasto, pod sygnaturą akt (...), po zmarłej M. J. toczy się postępowanie spadkowe z wniosku K. M., o stwierdzenie nabycia spadku na podstawie testamentu. W zakresie tej strony pełnomocnik wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. W imieniu pozostałych stron postępowania pełnomocnik zażądała wydania decyzji wskazując na postanowienie Kolegium z dnia(...). Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 97 §1 pkt 1 kpa zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania spadkowego. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji śmierci jednej ze stron przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego nie może nastąpić bez uprzedniego dokonania postępowania spadkowego w celu ustalenia spadkobierców i nabycia spadku po zmarłej osobie. Pismem z dnia (...) pełnomocnik wniosła zażalenie do Kolegium na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia (...) wskazując, że organ winien był zawiesić postępowanie jedynie wobec zmarłej M. J. Brak jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania wobec pozostałych stron, bowiem przedmiotem postępowania jest przekształcenie przysługującego wszystkim stronom prawa do zabudowy w inne prawo – prawo użytkowania wieczystego, w którym każda ze stron będzie miała swój udział. Dnia (...) (data stempla pocztowego, k. 6 akt sądowych) pełnomocnik wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P., polegającą na braku wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego. Wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji w sprawie oraz o obciążenie Prezydenta Miasta kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu napisała, że nie został dotrzymany termin wyznaczony w postanowieniu Kolegium z dnia (...), nakazującym Prezydentowi Miasta załatwić sprawę do dnia (...). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania spadkowego z uwagi na to, że nie można wezwać spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. Dnia (...) Prezydent Miasta przesłał do Sądu kserokopię postanowienia Kolegium z dnia (...) nr (...). Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta z dnia (...) o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium żadna okoliczność sprawy nie wskazuje, iż wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Ponadto przesłał kserokopię postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 08 maja 2009 r. nr GN.X/722405-11/08 dot. podjęcia zawieszonego postępowania oraz kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego P. – Stare Miasto w P., sygn. akt (...) o stwierdzeniu nabycia spadku po M. J. przez K. M., w całości, na podstawie testamentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona niezależnie od argumentów w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 30 § 4 kpa w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo prawne spowodowane śmiercią strony powstaje z chwilą jej śmierci. Organ I instancji, ustalając krąg stron postępowania, zawiadamia o wszczęciu postępowania lub o toczącym się postępowaniu spadkobierców strony (ustawowych lub testamentowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, że śmierć strony, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 kpa, nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (por.: wyrok NSA z dnia 07 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/1999, LEX 55748). Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że w razie śmierci strony organ ustala przede wszystkim możliwość wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu, a dopiero w wypadku negatywnego wyniku tych czynności ustala, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 kpa, a zatem czy jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a wobec braku również tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 709/08, dostępny w Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA). Na gruncie rozpoznawanej sprawy jest niesporne, że do wiadomości organu, w piśmie pełnomocnika z dnia (...) wskazana została spadkobierczyni (testamentowa) zmarłej M. J. Zatem nie zachodziła okoliczność przemawiająca za zawieszeniem postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 446). W niniejszej sprawie spadkobierczyni była organowi znana i została wymieniona w toku postępowania przed organem I instancji. Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu Prezydent Miasta uznał w postanowieniu z dnia (...), że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego. Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia (...) o zawieszeniu postępowania zostało uchylone postanowieniem Kolegium z dnia (...), zaś postępowanie, wszczęte wnioskiem o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, kontynuuje swój bieg. Uchylenie w toku instancji postanowienia, będącego jednym z powodów zwłoki w postępowaniu administracyjnym, nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania sądowo-administracyjnego. Z tak pojmowaną bezprzedmiotowością, związaną z wydanym w sprawie aktem Sąd miałby do czynienia gdyby organ, którego bezczynność zaskarżono, wydał akt lub dokonał czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ale takich, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA). Takiego aktu jednak organ administracji nie wydał, co zostało potwierdzone na rozprawie w dniu (...) przez strony. Okoliczność, że organ, którego bezczynności dotyczyła skarga, rozpoczął w międzyczasie kontynuację postępowania, nie stanowi też podstawy do oddalenia skargi. Powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność, ustalenie nieistnienia naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienie przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Należy mieć na uwadze to, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W.Pr. LexisNexis, 2008 r. s. 97 uw. 76). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 kpa i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 kpa i art. 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Art. 12 kpa stanowi wyraźnie, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ administracji nie działał w taki sposób, nie dołożył należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i sprawę szybko załatwić, czynności – począwszy od pierwszych czynności w sprawie - były podejmowane ze zwłoką. Takie postępowanie organu, w ocenie Sądu, w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna, bowiem zwłoka w wydaniu decyzji została wyłącznie zawiniona przez organ, który nie działał w sprawie szybko - podejmował czynności z opóźnieniem, nie dokładając tym samym należytych starań, aby załatwić sprawę. Ponadto bezzasadnie zostało zawieszone postępowanie w sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1996 r. str. 62 - 63). Zatem, uwzględniając powyższe wywody należy uznać, że Prezydent Miasta pozostaje w stanie bezczynności wobec skarżących. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność organu za zasadną Sąd, stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zobowiązuje organ do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Uprawomocnienie się wyroku i zwrot organowi administracji akt administracyjnych sprawy skutkuje zatem obowiązkiem organu do podjęcia rozstrzygnięcia. Podejmując rozstrzygnięcie organ winien mieć na względzie i to, że jak wynika z wywodów pełnomocnika organu, zostało wszczęte, przez L. R., postępowanie o zasiedzenie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus za nieobecnego z powodu urlopu /-/ P. Miładowski