IV SA/Wa 466/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skarg A. B. i M. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej A. B. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 grudnia 2008 r. wpłynął do Ministra Skarbu Państwa wniosek A. B. i M. Z. o zapłatę rekompensaty w wysokości 1.870.000,00 zł z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości stanowiącej grunty leśne położone w gminie Z., powiat t., woj. [...], o łącznej pow. 156 ha. W ocenie wnioskodawczyń nieruchomość ta została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 z późn. zm.), zwanego dalej "dekretem o reformie rolnej". Jako podstawę zasadności żądania wypłaty rekompensaty wskazano art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o strategicznych zasobach naturalnych kraju" oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją". Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 66 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", zwrócił wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. W ocenie organu nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej. Powołany we wniosku przepis art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju, w ocenie organu, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można go było uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika, który organ administracji publicznej jest uprawniony do prowadzenia takiego postępowania. W przepisie tym nie określono również zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Przepis ten zawiera co prawda odesłanie do przepisów odrębnych, jednak przepisy takie do chwili obecnej nie zostały uchwalone. Natomiast sam art. 7 ww. ustawy zawiera jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (i ich spadkobierców) z tytułu utraty własności gruntów leśnych. Wobec powyższego, organ uznał, że roszczenie spadkobierczyń właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. Wysokość odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a następnie – na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu – jedynie wypłacona przez Ministra Skarbu Państwa. Dokonuje on wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, jednakże podstawę wypłaty odszkodowania stanowi zawsze decyzja lub wyrok sądu o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości, wydane przez organ stwierdzający nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bądź przez sąd powszechny Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r. wniosły A. B. i M. Z. reprezentowane przez pełnomocnika – adwokata P. B. (dalej zwani stroną skarżącą) nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 z późn. zm.), zwanego dalej "dekretem o przejęciu lasów". Skarga została oparta na założeniu, iż sprawa z wniosku o ustalenie i wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy, ma charakter sprawy administracyjnej i nie podlega – jak w ocenie strony skarżącej błędnie przyjął organ – rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zdaniem strony skarżącej kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, że sprawa ma charakter administracyjny jest uznanie, że między wnioskodawczyniami a organem powstał stosunek administracyjnoprawny, stanowiący dla tego organu podstawę do ustalenia uprawnień bądź obowiązków wnioskodawczyń. W ocenie strony skarżącej źródłem powstania przedmiotowego stosunku jest art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju przyznający uprawnienie do dochodzenia rekompensaty za utracone zasoby naturalne, w tym grunty leśne. Użyte w tym przepisie wyrażenie "rekompensata" stosowane jest bowiem w prawie administracyjnym, natomiast prawo cywilne posługuje się pojęciem "odszkodowanie". Strona skarżąca powołała również szereg ustaw, które przewidują drogę administracyjną dla ustalenia i wypłaty rekompensat oraz odszkodowań o podobnym charakterze do rekompensaty, o której mowa w art. 7 ww. ustawy. Zaznaczyli także, iż powyższy przepis miał być funkcjonalnie powiązany z zawetowaną przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawą reprywatyzacyjną przewidującą administracyjną drogę zaspokajania roszczeń. W ocenie strony skarżącej w związku z tym, że art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju przewidując drogę administracyjna do dochodzenia określonego w nim roszczenia nie określa jednocześnie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy i szczegółowego trybu, w jakim ma się to dokonać, kwestie te należy ustalić na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.). Stosownie do tych przepisów dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz ochrony interesów Skarbu Państwa, a w sprawach tych Skarb Państwa jest reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa będącego jednocześnie dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, z którego są wypłacane rekompensaty, o których mowa w art. 7 ustawy. Strona skarżąca konkludowała, że organ błędnie przyjął, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru administracyjnego oraz nie wyjaśnił, dlaczego sprawa ma charakter sprawy cywilnej. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. naruszają art. 66 par. 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trefnie w ocenie Sądu organ uznał, iż z obowiązujących przepisów nie można wnioskować o administracyjnym charakterze przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ww. ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu argumenty strony skarżącej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w dużej mierze stanowiąc niedopuszczalną analogię odnoszącą się do innych przepisów i sytuacji nie mających związku z rozpatrywaną sprawą. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. W związku z powyższym podkreślić należy, iż ani z art. 7 ww. ustawy ani z żadnego innego przepisu nie wynika, aby sprawa o roszczenie o którym mowa w art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie w art. 7 ww. ustawy, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procesowania w celu jej ustalenia. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że przepisy art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.) wskazują na Ministra Skarbu Państwa jako właściwego do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Zresztą, przepisy te dopuszczają możliwość określenia innego niż Minister Skarbu Państwa organu reprezentującego Skarb Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Wobec nie wydania dotychczas przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ww. ustawy nie można więc ustalić nie tylko trybu dochodzenia roszczeń, ale również podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę przyznanej rekompensaty. Wyraźnie odróżnić należy też tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związanej z nią kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W tym kontekście nie jest trafne powołanie się przez stronę skarżącą na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. wydany w sprawie o sygn. akt III CKN 1271/00. W sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 1991 r. nr 34, poz. 149 ze zm.) orzekał bowiem sąd powszechny, natomiast Sąd Najwyższy wskazał Ministra Skarbu Państwa zamiast Ministra Finansów jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Także z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 ww. ustawy. Okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ww. ustawy. Taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 K.p.a.) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Kompetencji organu administracyjnego nie można bowiem domniemywać. Musi ona być w sposób jednoznaczny wyznaczona przez przepisy prawa. Wydanie bowiem przez organ bez podstawy prawnej rozstrzygnięcie stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie do przyjęcia jest przy tym teza strony skarżącej, jakoby okoliczność, że przepis art. 7 ustawy ma charakter powszechnie obowiązujący wskazywała na administracyjny tryb dochodzenia wskazanych w nim roszczeń. Nieporozumienie wynika z błędnej wykładni uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r. (III CZP 152/06, publ.: OSNC 2007/12/157). Powszechnie obowiązujący charakter przepisu stanowiącego podstawę roszczenia jest bowiem tylko warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym do tego, aby twierdzić, że roszczenie może być dochodzone na drodze administracyjnej. Należy ponadto podkreślić, iż art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju nie określa terminu, w jakim mają zostać wydane przepisy odrębne. Skutkuje to w istocie niemożnością dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwa niewystarczalność art. 7 ustawy do określenia właściwego trybu dochodzenia roszczeń, o których w nim mowa nie może prowadzić do arbitralnego wskazywania na dany tryb jako adekwatny do ich dochodzenia. Dopóki przepisy odrębne nie zostaną wydane, nie można określić trybu dochodzenia roszczeń z art. 7 ww. ustawy. Nie tylko więc nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia te mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również - przed sądami powszechnymi. Podobnie jak stanowisko strony skarżącej o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Przepis ten ma w istocie jedynie charakter deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. Zamieszczanie w ustawie tego typu wypowiedzi jest niezgodne z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych jedynie do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Skoro zatem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały na podstawie art. 66 § 3 K.p.a.. dopuszczającym zwrot podania w sytuacji, gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, to zostały one wydane z naruszeniem art. 66 § 3 K.p.a.. Po konstatacji, że art. 7 ww. ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie Sąd wyraża stanowisko, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ww. ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ jest jednak zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej, w przeciwnym razie bowiem nie może merytorycznie rozpatrzyć żądania zawartego w podaniu. W sytuacji zaś, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie umorzyć. Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy o strategicznych zasobach naturalnych kraju w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ww. ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a.. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.