II GSK 999/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jerzy Sulimierski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 704/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w S. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 704/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę "P." Spółki z o.o. w S. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadny protest w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego wprowadzona została ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą uprzednio obowiązującą ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy wskazano, iż zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. W niniejszej sprawie nabór wniosków o dofinansowanie w ramach działania 4.4 Nowe Inwestycje o Wysokim Potencjale Innowacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 został ogłoszony w dniu 12 maja 2008 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu - w art. 30 ust. 2, 4 i 6 przewidywała, że wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, może złożyć pisemny protest. W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji w tym zakresie, może skierować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu. Jednocześnie art. 37 ww. ustawy wskazywał, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku zatem rozstrzygnięcia dotyczącego konkursu, który ogłoszony został przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, która wprowadziła regulację umożliwiającą wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zastosowanie będzie mieć regulacja wykluczająca, na mocy przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r., możliwość zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to jest pozostające w sprzeczności z treścią powyższego przepisu uniemożliwienie skarżącej skorzystania z prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, b) art. 77 ust. 2 Konstytucji, to jest pozostające w sprzeczności z treścią powyższego przepisu błędne przyjęcie przez Sąd, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dyspozycję art. 37 w dacie ogłoszenia konkursu, w którym skarżąca brała udział, zamykała drogę sądową dochodzenia naruszonych praw skarżącej oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) niezastosowanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do merytorycznego rozpatrzenia skargi w przedmiocie uznania za bezzasadny protestu w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy o polityce rozwoju pozostających w oczywistej sprzeczności z Konstytucją, w szczególności zaś przepisu art. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., to jest niedopełnienia przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej, b) uchybienie przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy rozpatrywaniu skargi, w szczególności zaś art. 52 § 1, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., w wyniku czego Sąd podjął błędne postanowienie o odrzuceniu skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuca ona Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, w ocenie kasatora, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na różnych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w istocie wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370 , zwanej dalej ustawą zmieniającą) . Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności tej działalności z prawem. Kompetencja przedmiotowa sądu administracyjnego została określona w art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto katalog enumeratywnie określonych spraw, w przedmiocie których można wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, natomiast art. 4 ustawy określa zakres sporów kompetencyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie spór dotyczy dopuszczalności drogi sądowej z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd administracyjny bada swoją właściwość z urzędu. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał w rozpoznawanej sprawie interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Nie uchylił się więc od przeprowadzenia kontroli działalności organu administracyjnego, skoro nie był do niej w ogóle upoważniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy proceduralne ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przed nowelizacją miały zastosowanie do konkursów ogłoszonych w okresie jej obowiązywania, nawet po dokonaniu nowelizacji ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz.U. Nr 216, poz. 1370; dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 20 grudnia 2008 r., a to dlatego, że fundusze objęte tymi konkursami przewidziane zostały do rozdzielenia na ściśle określony okres i powiązanie konkretnych przepisów prawa z czasem rozdzielania funduszy nie było przypadkowe. Na podstawie art. 6 pkt 34 ostatnio wymienionej ustawy, zmianie uległa treść art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który obecnie stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 37 w brzmieniu wówczas obowiązującym, wyłączyła w stosunku do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania projektów ze środków funduszy europejskich zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca postanowił jednak włączyć do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Jednocześnie w związku z wynikami uzgodnień zewnętrznych zrezygnowano z wprowadzania w powyższym zakresie zmian do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzestając na wprowadzeniu niezbędnych zmian do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzasadnienie ustawy zmieniającej) (v. postanowienie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. w brzmieniu pierwotnym miał w niniejszej sprawie w pełni zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu. Wniosek o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego skarżąca złożyła w dniu 12 maja 2008 r. a więc przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji w dniu 20 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), poprzez odrzucenie skargi przez Sąd I instancji mimo wyczerpania przez stronę wszelkich środków zaskarżenia przysługujących jej na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. Przepis art. 14 ustawy zmieniającej wyraźnie bowiem, jak już wyżej wyjaśniono, wyłączył możliwość dochodzenia praw, zdaniem strony naruszonych, w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Następnie należy zauważyć, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, na którą powołała się skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju i wcześniejszego okresu lat 2004-2006. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielając poglądy wyrażone w tej uchwale wskazuje więc, że nie odnosi się ona ani bezpośrednio, ani pośrednio do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie oraz do przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarówno przed nowelizacją tej ustawy, jak i po nowelizacji z 7 listopada 2008 r. oraz programu operacyjnego na lata 2007-2013. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że interpretacja przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach nie pozbawiała strony prawa do sądu w ogóle, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z Konstytucją. Spory w przedmiocie udzielania dofinansowania dla programów polityki rozwoju toczyły się mianowicie przed sądami powszechnymi. Nie można więc uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, że przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju niweczyły jej konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły, niezależny i bezstronny sąd. Tym samym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie naruszała art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, ani art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zawierającego w swej treści gwarancję realizacji prawa jednostki do sądu. W sytuacji gdy przepis przejściowy wyraźnie stanowi, do jakich stanów faktycznych należy stosować przepisy ustawy w starym bądź nowym brzmieniu, nie należy przeprowadzać jego wykładni w sposób sprzeczny z jego literalnym brzmieniem. Uwaga ta dotyczy również pierwotnego brzmienia art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyłączającego stosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowo-administracyjnego. Co do przepisu wyłączającego stosowanie określonych norm nie można uciekać się do stosowania wykładni systemowej ani nadać mu treści normatywnej sprzecznej z brzmieniem literalnym. Sąd z kolei, jeśli sporny przepis nie został uchylony czy też uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z regulacjami konstytucyjnymi, jest zobligowany do jego stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł ponadto podstaw, aby uznać za uzasadniony wywód zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji powinien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed nowelizacji, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował już stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt K 32/07). Trybunał Konstytucyjny w rezultacie rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 37 ustawy we wskazanym powyżej brzmieniu, w zakresie w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielenia takiego dofinansowania, z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji uznał, iż z uwagi na utratę mocy przepisu art. 37 i zastąpieniu go przepisem o innej treści, odpowiadającej w całości postulatom podniesionym we wniosku złożonym przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zaszła sytuacja, w której wydanie wyroku stało się zbędne, w związku z czym postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Zresztą strona nie wyjaśnia, dlaczego jej sytuacja nie mieści się w zakresie objętym powyższym orzeczeniem, jeśli przyjąć, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy, w przedmiocie których Trybunał się wypowiedział. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.