II OSK 1518/09

Dnia 6 października 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2009 roku sygn. akt II SA/Ol 544/09 w sprawie ze skargi H. M. i Z. M. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. M. i Z. M. kwotę 4.470,00 (cztery tysiące czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. IIOSK 1518/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. po rozpoznaniu skargi H. M. i Z. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Elblągu z dnia [...] listopada 2007 r. o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania części handlowej obiektu budowlanego Stacji Paliw "M." w M. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że przedmiotowa kara została wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr. 156, poz. 1116 ze zm./. Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę obiektu decyzją z dnia 29 kwietnia 1998 r. o dodatkową powierzchnię. Decyzja ta zawierała pouczenie, że inwestor ma obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania zawiadomić właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Wizja lokalna wykazała, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania inwestora organ drugiej instancji zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy uznając, że jest ona zgodna z prawem i prawidłowa. W skardze wniesionej przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podniesiono, że nie wskazano w rozstrzygnięciu podstawy prawnej lecz odniesiono się do niej dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosując przy tym nieprawidłowo przepisy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu zaistniały materialno-prawne podstawy do wymierzenia przedmiotowej kary skoro inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanej części na podstawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, jak to stwierdzono w toku przeprowadzonej kontroli w dniu 6 listopada 2007 r. bez legalnego zakończenia budowy. Prawidłowe jest też rozstrzygnięcie w kwestii wymiaru kary. Stanowiło to podstawę do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wysokość kary jest niewątpliwie poważnym obciążeniem inwestora, jednakże jak to potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze P 64/07 art. 57 ust. 7 jest zgodny z Konstytucją RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. M. i Z. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa przez organy obu instancji orzekające w sprawie administracyjnej w sytuacji wydania tego orzeczenia bez właściwej podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 1 ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, naruszenie art. 141 ( 4 ppsa wobec nie przedstawienia właściwego sprawy co miało wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji naruszenie art. 151 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że w sprawie miały zastosowanie przepisy z 29 kwietnia 1998 r. nie przewidujące przedmiotowej kary, lecz jedynie art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego dany stan faktyczny penalizował jako wykroczenie. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podniósł, że skarga ta opiera się na zarzucie naruszenia prawa procesowego, to jest art. 1 ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych wobec nie zrealizowania przez Sąd I instancji prawidłowo jego zadania polegającego na kontroli legalności orzeczenia administracyjnego, jak też naruszeniu art. 141 ( 4 i 151 ppsa a także na postawionym w uzasadnieniu tej skargi zarzucie naruszenia prawa materialnego wobec nie zastosowania art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie czynu, lecz przyjęcia, że możliwe było wymierzenie kary przewidzianej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Otóż istotą zarzutów podniesionych jako podstawy skargi kasacyjnej jest pominięcie, określone jako "niezastosowanie", odpowiedniego do czynu, jakiego dopuścił się inwestor, polegającego na przystąpieniu do użytkowania zrealizowanej inwestycji bez jej legalnego zakończenia stosownie do wymogów ustawowych a więc w warunkach tzw. samowoli użytkowej, uregulowania obowiązującego w czasie zdarzenia. Zdarzeniem tym jest właśnie przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu /w niniejszej sprawie części obiektu/. Sankcja, jaką ma zastosować właściwy organ w stosunku do podmiotu, który przystąpił do użytkowania w warunkach tzw. samowoli użytkowej musi być przewidziana przepisami obowiązującymi w czasie popełnienia tej samowoli, a więc samowolnego przystąpienia do użytkowania. Skarżący twierdzą, że powinien mieć zastosowanie przepis traktujący tę samowolę jako wykroczenie, nie przewidujący natomiast jeszcze kary pieniężnej, którą wprowadzono w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednakże ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, ani też Sąd pierwszej instancji nie zajął się w ogóle tym, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy określaniu zwłaszcza stanu prawnego, który powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia, ma właśnie ustalenie, kiedy nastąpiło przystąpienie samowolne do użytkowania, traktowane jako zdarzenie uznane przez ustawodawcę jako naganne, wymagające zastosowania określonej sankcji, przy czym sankcja ta podlegała zmianom w kolejnych nowelizacjach ustawy - Prawo budowlane. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się pogląd, że do problematyki stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach. Istotne również z tej przyczyny jest ustalenie, kiedy miało miejsce zdarzenie skutkujące zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż od niego biegnie okres przedawnienia. Pogląd o stosowaniu ww. przedawnienia w omawianych sprawach podziela orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konsekwencją wadliwego rozstrzygnięcia w zakresie przepisów prawa materialnego, a więc uznanie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości zaskarżonego orzeczenia administracyjnego pomimo nie zbadania podstawowej kwestii umożliwiającej stwierdzenie, czy art. 57 ust. 7 w ogóle mógł być w sprawie zastosowany powoduje, że słuszny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 i art. 151 ppsa a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 1 ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, iż zaskarżony wyrok jest wynikiem niewłaściwie realizowanej funkcji kontrolnej sądu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.