II SA/Lu 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie W. pozwolenia na budowę dróg gminnych ulica K. i O. wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach 972, 208/2, 209/2, 210/5, 994/1, 211/5, 211/10, 204/3, 204/5, 208/1, 213/ i 884 położonych w W. - kategoria obiektu XXV. Po rozpoznaniu odwołania R. K., który zarzucał Staroście, iż przeprowadzenie drogi O. w sposób wskazany w projekcie budowlanym uniemożliwi mu korzystanie z garażu wybudowanego na działce nr 207, Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zakwestionował stanowisko organu I instancji według którego wspomniany garaż został wybudowany bez pozwolenie na budowę, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i pojazdów poruszających się po sąsiedniej działce drodze gminnej. Wojewoda podkreślił, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie rozbiórki garażu, jednak decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca jego rozbiórkę została uchylona na skutek odwołania R. K. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że obszarem oddziaływania drogi O. nie objęto działki nr 237/2, której właścicielem jest P., a na którą zaprojektowano spływ wód opadowych z projektowanej drogi. Ma to zdaniem organu odwoławczego znaczenie tym większe, że w oświadczeniu inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane działka ta nie została wymieniona, przy czym podkreślono, że za udział P. w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może zostać uznane jej pismo dotyczące uzgodnienia projektu decyzji lokalizacji celu publicznego. Pismo to nie może być traktowane także jako dyspozycja terenowa, która wskazuje na możliwość jej funkcjonowania w zgodności z ustaleniami wskazanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że R. K. nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że w projekcie budowlanym ulicy O. wskazano na kolizję usytuowania jego garażu z przebiegiem drogi. Zwrócono także uwagę, że dołączona do akt sprawy decyzja Starosty z dnia [...] w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie sprostowania błędu w decyzji znak: [...] nie zawierają klauzuli prawomocności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina W., która zarzucając decyzji Wojewody naruszenie art.138 § 2 kpa wniosła o jej uchylenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zaskarżonej decyzji, skarżąca zauważyła wadliwość działania organu II instancji, który uznając kwestię rozbiórki garażu R. K. za mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy budowy ulicy Odrodzenia nie czekał na jej ponowne rozpatrzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale uchylił do ponownego rozpoznania decyzję o pozwoleniu na budowę ulicy O. Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie odwodnienie drogi zostało przewidziane do istniejącego przydrożnego rowu na terenie działki 237/2 jednak bez prowadzenia na niej robót budowlanych. Także obecnie wody opadowe odprowadzane są do tego rowu z istniejącej drogi gruntowej. Skoro na działce nie będą prowadzone roboty budowlane nie zachodzi potrzeba jej dyspozycji terenowej. Samo skrzyżowanie ulicy O. z działką 237/2 będzie natomiast przedmiotem odrębnego opracowania ( obecnie gmina jest w posiadaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Wojewodę na budowę drogi gminnej na tej działce). W związku z powyższym P. nie musiało być zawiadamiane jako strona. Co do braku powiadomienia R. K. o decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skarżąca stwierdziła, że zawiadomienie zostało dokonane w oparciu o art. 49 kpa, a złożone odwołanie świadczy o tym, że taka forma zawiadomienia spełniła swoją rolę. W skardze podkreślono, że w chwili orzekania przez organ decyzja Starosty z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz Postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie sprostowania błędu były ostateczne. Skarżąca podkreśliła, że art.138 § 2 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a także gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe i organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające. W ocenie skarżącej wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody zarzuty nie uprawniały do uchylenia decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, tym bardziej, że pozwolenie na budowę obejmuje budowę dwóch dróg: ulicy K. i O., a zarzuty przytaczane w zaskarżonej decyzji dotyczą jedynie ulicy O. Skarżąca zaznaczyła, że szczególnego znaczenia dla sprawy nabiera fakt, iż jest to druga decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy na skutek odwołania tej samej osoby, nie wyrażającej zgody na budowę drogi z uwagi na usytuowany na granicy projektowanej drogi garaż wzniesiony bez pozwolenia na budowę i stwarzający już obecnie niebezpieczeństwo dla ludzi i pojazdów poruszających się po sąsiedniej działce, i która nie posiada uregulowanego stanu prawnego co do własności gruntu, na którym garaż ten jest zlokalizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Należy przede wszystkim zauważyć, że sąd nie będąc na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art.127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot dowodzący, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stosownie do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 310/05 LEX nr 190891) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Z kolei w wyroku z dnia z dnia 13 marca 2001 r., (sygn. akt I SA 2312/99 LEX nr 78956 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr 34944 i wyrok NSA 3 z listopada 2003 r. I SA 30/02, Legalis). Biorąc pod uwagę powyższe, przypomnieć należy, że pojęcie strony postępowania, o jakim mowa w art.28 kpa ulega istotnemu zawężeniu w przepisach prawa budowlanego w zakresie postępowania o pozwolenie na budowę. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) stronami w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko tym podmiotom ustawa nadaje zatem status strony w rozumieniu art.28 kpa, który stosuje się w tym postępowaniu posiłkowo, rozstrzygając kwestię istnienia lub nieistnienia w danej sprawie ich interesu prawnego ("Prawo budowlane Komentarz" pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd.C.H.BECK Warszawa 2007, str. 332). W rozpoznawanej sprawie jest oczywistym, że wnoszący odwołanie R.K. nie wykazał swojego interesu prawnego. Nie jest on bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystym, lub zarządcą nieruchomości nr 207, co stwierdził także na rozprawie przed sądem. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 20 sierpnia 2008 r. wskazuje, że właścicielami tej działki są spadkobiercy F. B. Błędny jest przy tym pogląd, że interes prawny wnoszącego odwołanie można wywieść, jak argumentuje organ odwoławczy, z własności garażu znajdującego się na przedmiotowej działce. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że przedmiotem odrębnej własności może być jedynie budynek, którym z godnie z art. 3 pkt.2 ustawy prawo budowlane jest obiekt budowlany , trwale związany z gruntem , wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz ma fundamenty i dach i tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawach. Przepisy kodeksu cywilnego statuują bowiem zasadę, według której budynki stanowią część składową gruntu (art.48) a zatem nie mogą być przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art.47 § 1 kc). Z akt sprawy wynika, że posadowiony na działce 207 garaż jest tzw. blaszakiem, nie związanym trwale z gruntem, a więc nie spełniającym definicji budynku. Organ odwoławczy nie podał także przepisu uzasadniającego uznanie garażu za odrębny przedmiot własności. Ustalenie, że wnoszący odwołanie nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119 ). Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) zaskarżona decyzję należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 wspomnianej ustawy.