II OSK 1660/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S., C. L., M. K., J.G. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/08 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1591/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w celu ustalenia przebiegu nowych dróg i ustalenia przebudowy dróg już istniejących na terenie Gminy Ł. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. odrzuciła wniosek o przeprowadzenie przedmiotowego referendum. Organ stwierdził, że sugerowane we wniosku pytania zawierają treści nieprawdziwe i sugestywne. Ponadto sprawy objęte wnioskiem nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji Gminy Ł. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Organ nadzorczy uznał, że odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) oraz art. 2 i 170 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że nie można ograniczać praw członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska we wszystkich istotnych dla tej wspólnoty sprawach, a przedmiotem referendum mogą być wszystkie sprawy o charakterze merytorycznym, dotyczące danej wspólnoty samorządowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Ł. domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucono zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że nie można wyłączać prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, ale istotne sprawy to takie, które decydują o tożsamości, bycie i istnieniu wspólnoty samorządowej. Zdaniem organu kwestię mające być przedmiotem referendum do takich nie należą. Ponadto w skardze podkreślono, że pytania sformułowane we wniosku były niezgodne z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy. Wskazano, że skoro inwestor nie ma obowiązku uzyskania zgody Burmistrza Ł. na przebieg drogi, to referendum jest bezprzedmiotowe, a jego zorganizowanie byłoby niezgodne z przepisami dotyczącymi wydatkowania publicznych środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, iż w sprawie nie ma znaczenia fakt czy Burmistrz został już wezwany przez zarządcę drogi do wyrażenia opinii w sprawie przebiegu dróg, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) zarządca drogi przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi o taką opinie będzie musiał wystąpić. Ponadto Sąd stwierdził, że w przypadku braków formalnych wniosku o przeprowadzenie referendum Gmina mogła skorzystać z możliwości żądania uzupełnienia tego wniosku stosownie do art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Od powyższego wyroku Gmina Ł. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że sprawy objęte wnioskiem o referendum, nie należą do spraw istotnych, bowiem nie decydują o tożsamości, bycie czy istnieniu wspólnoty samorządowej. Podkreślono również, że przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogów ustawy o referendum lokalnym oraz mógłby prowadzić do rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1150/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd stwierdził, iż z całą pewnością przebieg dróg, w tym dróg krajowych przez teren gminy, należy do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Sprawa ta dotyczy wspólnoty samorządowej, tak w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum gminnym, jak i art. 170 Konstytucji RP. Jest to sprawa istotna dla danego samorządu. Sąd uznając co do zasady dopuszczalność referendum co do przebiegu drogi krajowej przez teren gminy przyjął, iż możliwe jest poddanie pod referendum wariantów przebiegu drogi zaproponowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Tak więc o wyrażeniu swojej woli "co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki" można mówić dopiero wtedy, gdy sprawa ta ma charakter zawisły. W realiach rozpoznawanej sprawy, o takiej zawisłości można by mówić dopiero od momentu, w którym zwrócono by się do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, a co najmniej od chwili, w której znane byłby warianty przebiegu takiej drogi proponowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, że kwestia przebiegu drogi krajowej przez terytorium danej gminy mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia istotnych spraw dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę samorządową. Zakwalifikowanie przebiegu dróg krajowych do kategorii spraw istotnych nie oznacza jednak, że zagadnienie to może w sposób dowolny stać się przedmiotem referendum lokalnego. Podkreślił, że wniosek mieszkańców nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, pytanie dotyczące budowy [...] może doprowadzić do wyboru wariantu, którego realizacja naruszać będzie przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie obszarów chronionych Natura 2000. Takie sformułowanie pytania stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania zaskarżonej uchwały, odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. S., C. L., M. S., J. G. oraz G. P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy Ł. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o referendum przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sprzeczności istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i art. 185 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie treści wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca zawisłość sprawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o zawisłości sprawy można mówić już od chwili w której znane były warianty przebiegu drogi proponowane przez inwestora. Sytuacja taka miała miejsce w momencie składania wniosku o przeprowadzenie referendum. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie referendum mogłoby być niezgodne z prawem. Podkreślił on, że w toku referendum miałby zostać dokonany wybór pomiędzy dwoma zaproponowanymi wariantami – wariantem II (preferowanym przez inwestora) oraz wariantem V. Oba te warianty przewidują przebieg drogi przez obszar ochroniony Natura 2000. Wskazał także, że w związku z nieposiadaniem przez gminę uprawnień dzięki którym mogłyby zdecydować o realizacji inwestycji w tym czy innym wariancie, wynik referendum nie miałby ostatecznego wpływu na ustalenie przebiegu drogi. Byłby on jedynie wiążący dla Burmistrza Ł., który musiałby przedstawić wybrany wariant jako preferowany przez gminę. Dla inwestora wynik referendum może być z pewnością źródłem informacji na temat skali potencjalnych konfliktów społecznych w związku z planowanym przedsięwzięciem. Autorzy wniosku podnieśli, że ich generalną intencją było umożliwienie mieszkańcom wypowiedzenia się na temat preferowanego przebiegu trasy. W skardze kasacyjnej wniesiono także o dopuszczenie dowodu ze złożonych wraz ze skargą dokumentów, na okoliczność iż w dacie złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum w przedmiotowej sprawie znane były warianty przebiegu drogi krajowej S-7 w kierunku Gdańska oraz zobowiązanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia do akt sprawy dokumentów określających moment upowszechnienia wariantów wyżej wymienionej drogi krajowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, związany był wykładnią prawa dokonaną w poprzednim wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 24 października 2008 r. Sąd ten wyjaśnił "w realiach rozpoznawanej sprawy" kiedy sprawa ma charakter zawisły. Miałoby to miejsce w sytuacjach gdy zwrócono by się do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, a co najmniej od chwili gdy znane były warianty przebiegu tej drogi proponowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wynika z niepodważonych przez skarżących ustaleń Dyrekcja nie zwróciła się jeszcze do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi. Korespondencja, na którą powołano się w skardze kasacyjnej (por. pismo [...] Sp. z o.o.) dotyczyła opinii w związku z opracowaniem materiałów dotyczących wariantowych rozwiązań wylotu drogi ekspresowej S-7. Na tym etapie nie sposób przyjąć, "że znane były warianty przebiegu drogi proponowane przez wspomnianą Dyrekcję". Nie naruszono zatem "interpretacji stanowiska NSA". Nie wiadomo natomiast dlaczego ten zarzut skarżący powiązali z art. 185 P.p.s.a. i to bez wskazania jego jednostki redakcyjnej. Paragraf 1 tego przepisu, o charakterze kompetencyjnym, adresowany jest do Sądu II instancji i już tylko z tej przyczyny nie mógł być naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Paragraf 2 określa skład sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazanie tej podstawy kasacyjnej jest w tej sytuacji niezrozumiałe. 2. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego elementu, którego uzasadnienie wyroku nie zawiera. Polemika z oceną Sądu, co do faktycznych i prawnych okoliczności sprawy, nie daje podstaw do przyjęcia, że ten przepis został naruszony. Co więcej, zarzut "sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału" jest chybiony w postępowaniu, które dotyczy wyłącznie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie do sądu administracyjnego należy dokonywanie ustaleń faktycznych i ocena dowodów. Sąd kontroluje jedynie, w tym aspekcie działalność administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) i nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do jej wyłącznej kompetencji. 3. Już w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przebieg trasy S-7, będący przedmiotem referendum, został określony w Planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wynik referendum, mający jak to podkreślono w skardze kasacyjnej "charakter stanowczy" – opowiadający się za innym przebiegiem trasy prowadziłby do wydania przez Burmistrza opinii sprzecznej z prawem. Wspomniany plan ma bowiem charakter prawa miejscowego, wiążącego także organ jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji oczekiwanie, że organ ten, przy pożądanym przez skarżących wyniku referendum podejmie działania prowadzące do odstępstwa od planu nie ma racjonalnego uzasadnienia. Organizowanie kosztownego – zarówno w aspekcie finansowym, jak i organizacyjnym – referendum, po to tylko by odzwierciedlić poglądy lokalnej społeczności, wydaje się być w okolicznościach niniejszej sprawy nieporozumieniem. Nie można w tej sytuacji oczekiwać by organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmował na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym, uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum nie tylko z naruszeniem kryteriów ustanowionych w tym przepisie, ale i zasadami zdrowego rozsądku. W tych okolicznościach sprawy skargę kasacyjną należało jako oczywiście bezzasadną w związku z czym podlegała ona oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).