III SA/Wr 704/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...]z dnia [...] II. określa, że decyzje opisane w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B decyzją z dnia [...] r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowatego spowodowanego hałasem wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozpatrując odwołanie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W, decyzją [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazał, że stwierdzony u zainteresowanej obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej nie pozwala jednak na uznanie etiologii zawodowe choroby. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało istnienie narażenia na hałas o natężeniu 75 do 78,6 dB, co zgodnie z aktualną wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt SA/Wr 28/05), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w związku z zarzutami skarżącej formułowanymi w pismach kierowanych do organów inspekcji sanitarnej w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu co do natężenia hałasu w miejscu pracy, organy sanitarne nie oceniły i nie poczyniły ustalenia na okoliczność wprowadzenia maszyny do [...] w [...] r. Organy sanitarne nie rozważyły także podnoszonej przez skarżącą kwestii, że została dopuszczona do pracy oraz, że po [...] latach również pozytywnie przeszła badania okresowe. Organy pominęły także okoliczność, że na skutek wykonywanych badań okresowych nie dopuszczono skarżącą do pracy na jej dotychczasowym stanowisku, lecz przestrzegając zaleceń lekarza - który w zaświadczeniu lekarskim wskazał na konieczność pracy skarżącej w hałasie poniżej 80 db - przeniesiono skarżącą do pracy na stanowisku [...]. Żadna z jednostek medycznych, które badały skarżącą w toku postępowania, nie analizowały badań okresowych skarżącej z poprzednich miejsc pracy. W uzasadnieniu podniesiono, że z zaświadczeń lekarskich ani z akt sprawy nie wynika, aby stwierdzono u skarżącej inne choroby, które wiązałyby się z uszkodzeniem słuchu. Wskazano także, że pogląd - uznający brak narażenia skarżącej na ponadnormatywny hałas za uzasadnienie odmowy stwierdzenia związku przyczynowego między pracą a stwierdzonym uszkodzeniem słuchu - nie znajduje potwierdzenia ani w literaturze dotyczącej chorób zawodowych, ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, w świetle unormowań rozporządzenia wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku zatrudnienia - warunkujących uznanie choroby zawodowej - nie musi wcale wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm. Przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących NDN rzutuje tylko na ustalenie winy bądź braku winy pracodawcy w powstaniu choroby zawodowej, nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy, istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma także osobnicza wrażliwość pracownika na czynniki szkodliwe występujące w pracy. W sytuacji zatem, zdaniem Sądu, gdy z oceny narażenia zawodowego oraz orzeczeń wynika, że nikt nie kwestionował pracy skarżącej w hałasie, organy winny podjąć próbę określenia prawdopodobieństwa narażenia zawodowego. W toku ponownego postępowania, w dniu [...] r. sporządzono notatkę służbową z wizytacji stanowiska pracy skarżącej przez specjalistę medycyny pracy, w której stwierdzono, że natężenie hałasu na [...] nie mogło spowodować u skarżącej w krótkim okresie czasu ([...] r. - [...] r.) trwałego obustronnego ubytku słuchu. Ponadto skarżąca została skierowana na badania do D W O M P we W O w J G, który dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że z dostępnej dokumentacji medycznej z badań profilaktycznych ([...] r.) wynika, że skarżąca jeszcze przed podjęciem pracy w "[...]" Sp. z o.o. miała wykonane badanie audiometryczne w wyniku którego stwierdzono obustronne uszkodzenie nerwów słuchowych. Wartości ubytku słuchu obliczone wg obowiązujących zasad, były symetryczne i wynosiły 46 dB dla każdego ucha. Z tak znacznym ubytkiem słuchu badana podjęła pracę na stanowisku [...] w "[...]". W karcie badania wstępnego z [...] r. w rozpoznaniu lekarz zapisał: [...]. W karcie wykonanego wcześniej w dniu [...] r. badania profilaktycznego -badanie wstępne do firmy "[...]" B Sp. z o.o. T [...] - w punkcie dotyczącym badania słuchu umieszczono zapis przy badaniu akumetrycznym: ucho lewe - słuch upośledzony, ucho prawe - słuch upośledzony. W kolejno wykonywanych u zatrudnionej w "[...]" skarżącej badaniach profilaktycznych ([...] r., [...] r.) oceny słyszenia nie dokonano z należytą starannością, w związku z czym w kartach badań nie odnotowano patologii w stanie narządu słuchu badanej. Dalej w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że "w oparciu o całość obrazu, w tym dane z dostępnej dokumentacji medycznej badań profilaktycznych z okresu od [...] r. do [...] r. i danych z wywiadu zawodowego uzupełnione o wnioski z wizytacji stanowisk pracy badanej w "[...]" Sp. z o.o., stwierdzono, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska orzeczniczego D W O M P O w J G zawartego w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Uszkodzenie słuchu badana wniosła do zatrudnienia w firmie "[...]" Sp. z o.o., w związku z czym nie ma dowodów na to, że obustronny ubytek słuchu stwierdzony u skarżącej jest skutkiem działania hałasu na stanowisku pracy badanej." W dniu [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Przed rozpoznaniem odwołania, wobec nie wyrażenia zgody przez skarżącą na skierowanie na badania lekarskie do Instytutu Medycyny Pracy, organ drugiej instancji zwrócił się do Instytutu w S o sporządzenie opinii w sprawie choroby zawodowej skarżącej, w oparciu o istniejącą dokumentację. Instytut przesłał w dniu [...] r. opinię lekarską o braku podstaw do ustalenia zawodowej etiologii rozpoznania niedosłuchu u skarżącej. W uzasadnieniu podano, iż "(...) Jak wynika z badań audiometrycznych przed podjęciem pracy w [...] u badanej stwierdzono ubytek słuchu typu odbiorczego - zatem nie mógł on powstać na skutek pracy w ww. zakładzie. Zatem stwierdzany u badanej niedosłuch należy wiązać z innymi pozazawodowymi przyczynami powodującymi niedosłuch obustronny odbiorczy w populacji osób nienarażonych na hałas. Te prawdopodobne czynniki etiologiczne to zaburzenia naczyniowe w obrębie ucha wewnętrznego, czynniki infekcyjne, czynniki ototoksyczne czy genetyczne. W oparciu o dostępną dokumentację nie można jednoznacznie wskazać czynnika etiologicznego, natomiast można jednoznacznie wykluczyć, że czynnikiem takim był hałas zawodowy w okresie zatrudnienia badanej w [...] w okresie [...] - [...] r. Powyższe stanowisko potwierdza fakt, że u badanej nadal stwierdza się postępujące pogorszenie słuchu mimo braku zawodowego czynnika sprawczego (vide wielkość ubytków słuchu w [...] r.- orzeczenie [...] UP-47 dB, UL - 47 dB, oraz z [...] r. WOMP J G UP- 57 dB, UL - 58 dB)." Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W , zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku skarżącej kryteria te nie zostały spełnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych: D W O M P we W O w J G i Instytut Medycyny Pracy i [...] w S, były zgodne co do faktu, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Orzeczenia lekarskie, zdaniem organu, są spójne, przekonujące i zostały wydane na podstawie specjalistycznych badań. Podniesiono w uzasadnieniu, że z dostępnej dokumentacji medycznej z badań profilaktycznych wynika, że przed podjęciem pracy w zakładzie "[...]" Sp. z o.o. skarżąca miała stwierdzone obustronne uszkodzenie nerwów słuchowych. Natomiast w całym okresie swojej pracy zawodowej od [...] r. nie była przewlekle narażona na poziomy hałasu, które mogłyby być odpowiedzialne za powstanie uszkodzenia słuchu. Do tego mimo braku czynnika szkodliwego - nadmiernego hałasu -następowało pogorszenie się słuchu u zainteresowanej, co przeczy definicji i kryteriom rozpoznania choroby zawodowej. Najbardziej prawdopodobnymi czynnikami etiologicznymi uszkodzenia słuchu były zaburzenia naczyniowe, czynniki infekcyjne i ototoksyczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła, że organu sanitarne nie uwzględniły zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku. Jej zdaniem, za stwierdzone uszkodzenie słuchu ponosi także odpowiedzialność zakład pracy "[...]" Sp. z o.o., bo dopuścił skrzącą do pracy na stanowisku gdzie występował hałas. Natomiast podstawowe orzeczenia lekarskie wydane w sprawie są niespójne, niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Skarżąca podniosła także, że nie dowiedziono w jej sprawie ponad wszelką wątpliwości, że nie było żadnego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy, a tym samym nie ustalono jednoznacznie, dlaczego jej uszkodzenia słuchu nie uznano za chorobę zawodową. Zdaniem skarżącej, skoro ma stwierdzone uszkodzenie słuchu i jednocześnie stwierdzoną pracę w narażeniu zawodowych na hałas, to winno jej schorzenie być uznane za chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec skorzystania przez TK z - przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - możliwości określenia "innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" niż wskazana w tymże przepisie data ogłoszenia orzeczenia TK, powstało istotne zagadnienie, jak w okresie odroczenia mają postępować sądy względem uznanych za niekonstytucyjne, lecz jeszcze niewyeliminowanych z systemu prawa przepisów. Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego TK nie wskazał jednoznacznie czy w okresie odroczenia - zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany - akt może, czy też nie powinien być stosowany, przeto rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów, gdyż to one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy w jakiej mają orzekać" (K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, Nr 6, s. 5-6; także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku - poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku - następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków - stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie - wyroku TK, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu, godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z przywołanego wcześniej wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc - na gruncie badanych przez TK przepisów - przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie - niemal natychmiast po jego zakończeniu - musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., I PK 6/07, niepubl.). Trafnie przy tym podkreślono, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, "nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się z nią niezgodny, mimo że Trybunał orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego." Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. W kontekście poczynionych wywodów, zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w zbiorze legalnych rozstrzygnięć skoro zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według bowiem art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie zaś do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonych decyzji umożliwi skarżącej rozpoznanie jej sprawy na podstawie unormowań dostosowanych do standardów przewidzianych w ustawie zasadniczej, albowiem wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej według legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.