VII SA/Wa 615/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania na wniosek H. i T. M., działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 104 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego (z wewnętrznymi instalacjami gazu, wod-kan., co. i elektryczną) i zjazdem z drogi publicznej na działce nr ewid. [...] wzorach przy ul. [...]. H. i T. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę podnosili, iż budynek inwestora usytuowany w zabudowie szeregowej jako skrajny powinien przylegać do ściany szczytowej ich budynku na całej wysokości tak, aby zapewnić zabezpieczenie tej ściany przed przemarzaniem i zalewaniem przez wody deszczowe. Zdaniem wnioskodawców wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego innego niż pozostałe 50 budynków na osiedlu, niższego od ich budynku jest niedopuszczalne i narusza dobro osób trzecich. W ocenie Wojewody [...] brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności udzielonego A. P. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., a przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi formalne określone przepisami prawa budowlanego. Wysokość projektowanego budynku spełnia zapis pkt 1.2 w/w decyzji o warunkach zabudowy, który określa tę wysokość jako nawiązującą do istniejącej zabudowy podając jedynie warunek, że wysokość kalenicy dachu nie może być wyższa od kalenicy dachu sąsiedniego budynku zespołu. Zdaniem organu warunek ten jest spełniony, ponieważ kalenica dachu przedmiotowego budynku jest niższa, a jej usytuowanie nawiązuje wysokością do niższego fragmentu sąsiedniego budynku nie stanowiąc dysonansu w kompozycji urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców zawartego w złożonym wniosku organ podniósł, iż inwestor nie ma obowiązku zapewnienia ocieplenia ściany sąsiedniego budynku realizując swój obiekt bezpośrednio przy tej ścianie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. i T. M. od w/w decyzji Wojewody [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z [...] stycznia 2006 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami i w tej części orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełniał wymagań określonych decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie można bowiem uznać, aby wysokość projektowanego budynku nawiązywała do wysokości istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest niższa względem elewacji pozostałych budynków. Bez znaczenia jest więc spełnienie warunku nie przekroczenia projektowaną kalenicą dachu wysokości kalenicy w sąsiednim budynku. Okoliczności te świadczą zdaniem organu odwoławczego o zaniedbaniu przez organ wydający pozwolenie na budowę obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] stycznia 2006 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Pozostała część decyzji dotycząca pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W wyniku złożonej skargi A. P. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007r. Sygn. akt VII SA/Wa 2340/06 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo wydania odmiennego aniżeli organ I instancji rozstrzygnięcia, skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej stronie określone prawo nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie zaprezentowanego poglądu i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż doszło do naruszenia prawa oraz na czym polega jego rażący charakter. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie dawało odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ przyjął, iż zapis w decyzji o warunkach zabudowy dot. wysokości przedmiotowego budynku należy rozumieć jako wysokość identyczną jak wysokość pozostałych budynków, a nie wysokość podobną, zbliżoną. W sytuacji istnienia wątpliwości co do interpretacji wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy należałoby, zdaniem sądu, zastanowić, czy można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze. Dla oceny, czy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa konieczne jest - o czym była już mowa wcześniej - istnienie oczywistości tego naruszenia. O oczywistości takiej trudno natomiast mówić w sytuacji, gdy niejednoznaczna jest treść ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, wiążącej przy wydawaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nadzorczy jak stwierdził związany orzeczeniem Sądu z dnia 17.04.2007r. decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymał w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2006r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...].01.2006r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Pani A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego (z wewnętrznymi instalacjami: gazu, wod.-kan., co. i elektryczną) oraz zjazdu z drogi publicznej, na działce nr ew. [...] w Ż. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza przyjętych rozwiązań projektowych dla przedmiotowej inwestycji pozwala stwierdzić, że nie pozostają one w sprzeczności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnoszona przez skarżącego kwestia wysokości projektowanego budynku, niższego w stosunku do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro wysokość kalenicy dachu tego budynku nie jest wyższa od kalenicy w sąsiednim budynku zespołu szeregowego. Wprawdzie zapis pkt 1.2d) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2005r. stanowi, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (...) - w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu", to jednak takie sformułowanie nie daje podstawy do twierdzenia, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna, jak wysokość pozostałych budynków, a nie np. zbliżona. Zapis ten nie jest jednoznaczny. Gdy istnieją wątpliwości co do interpretacji wymogów decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o naruszeniu prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli H. i T. M. zarzucając organowi 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy w związku z § 235 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a nadto art. 34 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 9 tej ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a które miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku, 2. naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 7, 8, 10 kpa wynikające z pominięcia w analizie stanu sprawy naruszeń słusznego interesu skarżących i niepełnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności tego, czy dokumentacja złożona przez uczestniczkę wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wypełniła wymagania z art. 35 i 34 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane oraz z związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania w szczególności w § 235 Rozporządzenia a nadto niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji mimo braku przesłanek do odstąpienia od tego wymogu wskazanych w art. 10 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 z póź. zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa sądowa kontrola. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji nie pozostają w sprzeczności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnoszona przez skarżącego kwestia wysokości projektowanego budynku, niższego w stosunku do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro wysokość kalenicy dachu tego budynku nie jest wyższa od kalenicy w sąsiednim budynku zespołu szeregowego. Wprawdzie zapis pkt 1.2d) decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2005r. stanowi, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (...) - w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu", to jednak takie sformułowanie nie daje podstawy do twierdzenia, że wysokość projektowanego budynku ma być identyczna, jak wysokość pozostałych budynków, a nie np. zbliżona. Zapis ten nie jest jednoznaczny. Gdy istnieją wątpliwości co do interpretacji wymogów decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o naruszeniu prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze. Nie można zatem przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego została z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowa w związku z tym była decyzja organu odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ż. . Zaznaczyć również należy, że Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.04.2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2340/06 dokonał już oceny prawnej w niniejszej sprawie i poddał w wątpliwość pierwotne ustalenia organu odwoławczego, że decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy niejednoznaczna jest treść ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.