VII SA/Wa 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 9 grudnia 2008 r. wniesionego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] w W. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., znak: MZ [...], Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] wydaną w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w 10-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku. W związku z powyższym, decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązano właściciela budynku do zapewnienia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, o parametrach zgodnych z przepisami prawa lub (alternatywnie) zamontowania okna dla ekip ratowniczych, które spełniałoby określone wymagania, ponieważ w jego ocenie aktualnie istniejąca droga pożarowa nie zapewnia możliwości prowadzenia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że w przypadku braku możliwości spełnienia powyższych wymagań, właściciel budynku będzie mógł dokonać uzgodnień z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w zakresie rozwiązań zastępczych, które zapewnią nie pogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu. Ponadto Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.) to do właściciela budynku należy inicjatywa do zawarcia porozumienia cywilnoprawnego z właścicielem terenu otaczającego obiekt i innymi podmiotami w zakresie zapewnienia odpowiednich parametrów dla drogi pożarowej. Organ I instancji pouczył stronę postępowania o treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), zwanego dalej rozporządzeniem, wskazując, że w odniesieniu do obowiązków określonych w ww. decyzji, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, dopuszcza się możliwość stosowania rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...], wskazując, że od 1992 r. trwa procedura nabycia od Miasta [...] prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, na której stoi budynek. Z tego względu, do czasu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości Spółdzielnia nie może wykonywać na niej robót, które wymagają nakładów finansowych. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji znak: [...], względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego sprawy, dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, rozpoznając ww. odwołanie, stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, obowiązek wynikający z decyzji pierwszo-instancyjnej jest samoistny i wynika z § 11 rozporządzenia, a brak dojazdu pożarowego, spełniającego wymagania techniczne, w przypadku pożaru nie zapewnia możliwości prowadzenia szybkich i skutecznych działań przez jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej. Z tych względów organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, że powyższy stan nie zapewnia wymaganego bezpieczeństwa pożarowego budynku. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż w treści cytowanego wyżej rozporządzenia w sposób jednoznaczny nie zostały wymienione przypadki, w których nie stosuje się przepisów tegoż rozporządzenia w stosunku do obiektów wzniesionych przed jego wejściem w życie. Wskazał również, że strona została pouczona przez organ I instancji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, stosownie do wskazań § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia i z zachowaniem trybu w nim określonego, jednak ich wybór celem realizacji nałożonych obowiązków pozostawia się stronie zobowiązanej. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska, organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/08. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji (ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm prawem przepisanych wraz z kwotą 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, jak również błędne pouczenie co do możliwości wynikających z nieistniejącego § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W ocenie strony skarżącej decyzja ta narusza także przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, jak i decyzja wraz z uzasadnieniem jest dotknięta uchybieniami formalnymi. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała na okoliczność nieuregulowania własności terenu, co uniemożliwia jej zastosowanie się do nałożonego obowiązku (toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe). Jej zdaniem, pomimo możliwości ustalenia rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z Komendantem [...] Państwowej Straży Pożarnej, organ ten nie dokonał takich uzgodnień, zaś strona została błędnie pouczona o § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia (notabene uchylonego i nieobowiązującego), gdy tymczasem rozporządzenie to nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, jak § 12 ust. 4, co uniemożliwiło stronie skarżącej zastosowanie rozwiązania zamiennego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Jak stanowi bowiem przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co do zasady ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a – przejęcie odpowiedzialności za realizację obowiązku). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowanie budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Z przepisu tego wynika obowiązek zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynku dla samochodów straży pożarnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2003 r. sygn. akt IV SA 3858/01, publ. LexPolonica nr 364314; oraz z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 457/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dojazd ten, tzn. droga pożarowa, winna spełniać wymogi, które zostały określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał na retrospektywny charakter tych przepisów, które m.in. mają za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. W świetle przepisów rozporządzenia, do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Droga ta powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m. Jednakże w przypadku gdy budynek spełnia wymogi o jakich mowa w § 11 ust. 5 (dot. wyposażenia go w okna dla ekip ratowniczych, oznakowanych od wewnątrz i od zewnątrz znakiem bezpieczeństwa zgodnie z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa) wymienione wyżej wymagania nie obowiązują. Ponadto droga pożarowa do przedmiotowego budynku powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m × 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania (wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m); najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej 11 m; a zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie powinno przekraczać 5% na odcinku 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o których mowa w § 11 ust. 5 pkt 2. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek przy ul. [...] w W. nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia w zakresie drogi pożarowej. Z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 3 listopada 2008 r., sporządzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], wynika, że w zakresie dojazdu pożarowego – dojazd przebiegający wzdłuż dłuższego boku budynku oddalony jest od jego fasady o 27 m (od strony wejścia do klatki schodowej). Istnieje możliwość dojazdu do narożnika budynku od strony wschodniej drogą o szerokości 3 m. Jest to końcowy fragment drogi o długości ok. 40 m bez możliwości zawrócenia. Droga ta przebiega bezpośrednio przy budynku od wschodu. Okna w szczytowej części budynku nie spełniają roli okien dla ekip ratowniczych. Ulica [...] przebiega wzdłuż krótszego boku budynku w odległości ok. 25 m od budynku. Zdaniem Sądu, z ww. ustaleń wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w W. nie posiada drogi pożarowej zgodnej z przepisami prawa oraz nie jest wyposażony w okna dla ekip ratowniczych. W przedmiotowej sprawie zatem, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 96, poz. 667, ze zm.), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej (decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]) do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak już wyżej wskazano, właściwy organ - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - w zakresie naruszenia przepisów dot. drogi pożarowej nakłada stosowne nakazy na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. [...] w W. pozostaje w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Natomiast z akt sprawy wynika, że grunt na którym stoi przedmiotowy budynek jest własnością Miasta [...], a skarżąca Spółdzielnia nie posiada tytułu prawnego do tego gruntu (jest to działka nr [...], położona przy ul. [...] w W.). Ponadto z akt tych wynika, że ww. działka jest we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej (dot. m.in. drogi pożarowej), stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z akt wynika, że Spółdzielnia nie zawarła z Miastem [...] umowy cywilnoprawnej ustalającej zarząd lub użytkowanie działką nr [...]. Jednak jest podmiotem, który faktycznie włada ww. gruntem. Stan ten wynika z wypisu rejestru gruntów złożonego przez stronę skarżącą do akt sprawy, w którym wpisano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] jako władającą działką nr [...]. W związku z powyższym, podnoszony przez stronę skarżącą zarzut nie posiadania tytułu prawnego do gruntu należy uznać za nie mający wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ w świetle przepisów ochrony przeciwpożarowej właściwy organ mógł nałożyć taki obowiązek na władającego gruntem, tj. Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. Odnosząc się do zarzutu skargi dot. błędnego pouczenia co do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) należy wskazać, że ww. rozporządzenie weszło w życie z dniem 26 lipca 2003 r. i do dnia dzisiejszego obowiązuje w niezmienionym brzmieniu. A zatem wbrew twierdzeniom strony skarżącej mogła ona i może nadal podjąć działania celem realizacji uprawnienia wynikającego z § 12 ust. 4, tj. zastosowania rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, opisując ustalone uchybienia zarówno w protokole z kontroli, jak i w decyzji administracyjnej. Ponadto organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa, prawidłowo wskazując przepisy, z których wynikają nałożone na Spółdzielnię obowiązki. Co do zarzutu podniesionego w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. złożonym przez skarżącą Spółdzielnię do Sądu, w przedmiocie braku doręczenie pisma z dnia 18 lutego 2009 r. przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej pełnomocnikowi Spółdzielni, zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2009 r., następnie zaskarżoną przez Spółdzielnię do Sądu. Dodatkowo wskazać należy, że na etapie postępowania administracyjnego Spółdzielnia, jak i jej pełnomocnik - nie przedstawili organowi pełnomocnictwa, które uprawniałoby radcę prawnego W. S. do reprezentowania jej na tym etapie postępowania. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).