II OSK 1829/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 491/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej T. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. wykonanie w ustalonym terminie określonych w decyzji obowiązków, które miały na celu poprawę stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym przy ul. Okrąg [...] w Warszawie. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa T., wskazując, że od 1992 r. trwa procedura nabycia od Miasta Stołecznego Warszawy prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, na której stoi budynek. Z tego względu, do czasu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości Spółdzielnia nie może wykonywać na niej robót, które wymagają nakładów finansowych. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, względnie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia prawomocnego sprawy dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...] listopada 2008 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w 10-kondygnacyjnym budynku mieszkalnym przy ul. Okrąg [...] w Warszawie. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego wyżej wymienionego budynku. W związku z powyższym, decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązano właściciela budynku do zapewnienia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, o parametrach zgodnych z przepisami prawa lub (alternatywnie) zamontowania okna dla ekip ratowniczych, które spełniałoby określone wymagania, ponieważ w jego ocenie aktualnie istniejąca droga pożarowa nie zapewnia możliwości prowadzenia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych. W swoim rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że w przypadku braku możliwości spełnienia powyższych wymagań, właściciel budynku będzie mógł dokonać uzgodnień z właściwym miejscowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w zakresie rozwiązań zastępczych, które zapewnią "niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu". 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na przedstawioną wyżej decyzję organu drugiej instancji, złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji (ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała na okoliczność nieuregulowania sprawy własności terenu, co uniemożliwia jej zastosowanie się do nałożonego obowiązku (toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe). Jej zdaniem, posiadanie prawa do gruntu, na którym stoi budynek, warunkuje możliwość wystąpienia z odpowiednimi wnioskami niezbędnymi do przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, a brak tychże uniemożliwia skarżącej zastosowanie się do nałożonego na nią obowiązku. W ocenie strony skarżącej, Komendant Wojewódzki, jak i Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w tym zakresie nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego i nie ocenili wpływu nieuregulowania stanu prawnego gruntu na możliwość wykonania nakazanych prac. Jej zdaniem, pomimo możliwości ustalenia rozwiązań zamiennych w uzgodnieniu z Komendantem Mazowieckim Państwowej Straży Pożarnej, organ ten nie dokonał takich uzgodnień, zaś strona została błędnie pouczona o § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia (notabene uchylonego i nieobowiązującego), gdy tymczasem rozporządzenie to nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, jak § 12 ust. 4, co uniemożliwiło skarżącej zastosowanie rozwiązania zamiennego. 5. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. 6. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej T. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu orzeczenia powołał się na art. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, podkreślając, że ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia i że co do zasady na właścicielu budynku ciąży obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności wyposażenie budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową oraz utrzymanie innych urządzeń w należytym stanie technicznym, zapewniającym ochronę przeciwpożarową budynku. Dojazd – tzn. droga pożarowa, winna spełniać wymogi, które zostały określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W przedmiotowej sprawie wymogi te nie zostały spełnione ponieważ przedmiotowy budynek nie posiada drogi pożarowej spełniającej warunki określone w wyżej wymienionych przepisach. Do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Okrąg [...] w Warszawie, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, powinna być zatem doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Droga ta powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m. Jednakże w przypadku gdy budynek spełnia wymogi o jakich mowa w § 11 ust. 5 (dot. wyposażenia go w okna dla ekip ratowniczych, oznakowanych od wewnątrz i od zewnątrz znakiem bezpieczeństwa zgodnie z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa) wymienione wyżej wymagania nie obowiązują. Ponadto droga pożarowa do przedmiotowego budynku powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach co najmniej 20 m × 20 m lub w inny sposób umożliwiać dojazd do obiektu budowlanego i powrót pojazdu bez cofania (wymaganie to nie dotyczy końcowego odcinka drogi pożarowej o długości do 15 m); najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej powinien wynosić co najmniej 11 m; a zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie powinno przekraczać 5% na odcinku 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o których mowa w § 11 ust. 5 pkt 2. Przedmiotowy budynek przy ul. Okrąg [...] w Warszawie pozostaje w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. podczas gdy grunt, na którym stoi przedmiotowy budynek jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy i jest we władaniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej T. Okoliczność ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje – w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta odpowiedzialność za realizacje obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W świetle tego przepisu właściwy organ mógł nałożyć na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową T. w Warszawie, w której zasobach znajduje się przedmiotowy teren – określone w decyzji nakazy, skoro z zapisów dokonanych w rejestrze gruntów wynika, iż jest ona podmiotem władającym działką nr [...]. Odnosząc się do błędnego pouczenia przez organ o treści § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia Sąd zauważył, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem [...] lipca 2003 r. i do dnia dzisiejszego obowiązuje w niezmienionym brzmieniu zatem nie ma przeszkód aby Spółdzielnia podjęła działania celem realizacji uprawnień wynikających z tego przepisu. 7. Od wyżej wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa T. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie "przepisów z art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej" oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 § 5 P.p.s.a poprzez błędną wykładnię w zakresie obowiązku doręczenia pism dla pełnomocnika a nie strony, art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy toczy się postępowanie w przedmiocie wydania nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez zbyt wczesne zamknięcie rozprawy w sytuacji gdy istniały okoliczności nie do końca wyjaśnione. W związku z powyższymi naruszeniami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy postępowaniem o wydanie nieruchomości przy ul. Okrąg [...], [...], [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia wymienionej wyżej sprawy. Nie czyniąc tego naruszył art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a także art. 113 § 1 P.p.s.a., zamykając rozprawę mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności. Podniosła także, że doręczenie przez organ II instancji skarżącej – a nie jej pełnomocnikowi – już po wniesieniu skargi do Sądu – pisma wzywającego Spółdzielnię do przesłania dokumentów określających właściciela oraz zarządcę obiektu powoduje naruszenie art. 67 § 5 P.p.s.a. i miało wpływ "na zawieszenie postępowania". Odnośnie naruszenia przez Sąd art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej stwierdziła, że władztwo Spółdzielni było "iluzoryczne i krótkotrwałe" wobec czego nie było podstaw do stosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na: – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) co oznacza konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnych przepisów prawa, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. W sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od tego w jakiej kolejności zostały przytoczone najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą bowiem zostać właściwie ocenione dopiero na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. 1. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Z art. 67 § 5 P.p.s.a. istotnie wynika, iż jeżeli ustanowiono pełnomocnika (...) doręczenia należy dokonać pełnomocnikowi a nie stronie. Zauważyć jednakże należy, że naruszenie tego przepisu mogłoby jedynie wówczas spowodować uwzględnienie tego zarzutu gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Okoliczność, której dotyczyć miały dokumenty, o które zwrócono się pismem z dnia 18 lutego 2009 r. do Spółdzielni a nie do jej pełnomocnika wyjaśniona została w sposób bezsporny. Skarżąca Spółdzielnia przesyłając odpis z księgi wieczystej i wypis z rejestru gruntów przyznała bowiem, że włada przedmiotową nieruchomością, wskazując jednocześnie, iż właścicielem działki jest Miasto Stołeczne Warszawa. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do jego brzmienia Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Poza sporem jest, że przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy zawisła sprawa z powództwa m.st. Warszawy przeciwko skarżącej Spółdzielni (sygn. akt VI C 885/05) o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Powyższa okoliczność nie czyniła jednakże koniecznym zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ponieważ wynik toczącego się przed sądem cywilnym postępowania nie był niezbędny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy że stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowych spoczywa nie tylko na właścicielu. Tak więc w sytuacji kiedy nie włada on budynkiem lub terenem wyżej wymieniona odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Korzystanie z instytucji zawieszenia postępowania było w tej sytuacji pozbawione podstaw prawnych. Niezależnie od tego byłoby to sprzeczne z interesem publicznym, sprowadzającym się do ochrony przed pożarem życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia. 2. Za nietrafny uznać również należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni wymieniony wyżej przepis – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – został właściwie przez organy zastosowany. Niekwestionowany przez skarżącą fakt władania nieruchomością od kilkunastu lat, stwierdzone w czasie kontroli (3 listopada 2008 r.) i niepodważone nieprawidłowości wskazywały na konieczność nałożenia na skarżącą obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji i nie stwierdzając zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.