II SA/Wa 71/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie odmowy wyrównania odprawy wraz z dodatkami o charakterze stałym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), art. 107 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), stwierdził brak podstaw do uznania nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego we W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję zawartą w piśmie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w D. W uzasadnieniu podał, że M. S. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 2 i 79 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z dniem [...] grudnia 2004 r. Z tego tytułu otrzymał, na podstawie art. 17 ustawy o uposażeniu żołnierzy, odprawę w wysokości 400% jego miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, obliczoną i wypłaconą przez JW [...] w D. W dniu [...] sierpnia 2006 r. M. S. zwrócił się do dowódcy ww. jednostki z roszczeniem o wyrównanie odprawy do wysokości 600% miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, w oparciu o art. 94 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dowódca JW [...] odmówił uznania roszczenia, zaś Dowódca [...] Okręgu Wojskowego we W., decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania żołnierza, utrzymał ją w mocy. Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., która została oddalona wyrokiem z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...]. Następnie w dniu [...] lutego 2008 r. zainteresowany złożył do tegoż Sądu skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem, która została odrzucona postanowieniem WSA we W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...]. Rozpatrując wniosek oficera z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego, organ stwierdził, iż wbrew stanowisku M. S., do spraw związanych ze zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej mają zastosowanie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 1970 r., co wynika z art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 2003 r., stanowiącego, że do spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W dalszej kolejności Dowódca Wojsk Lądowych podniósł, że bezzasadny jest zarzut oficera naruszenia przepisów o właściwości, gdyż zarówno w art. 107 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 1970 r., jak też w art. 90 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy wskazano, iż odwołanie wnosi się do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w k.p.a. Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 16 marca 1993 r. określił m.in. organy wojskowe i organy wojskowe wyższego stopnia. W związku z tym zarówno Dowódca JW [...] w D., jak również Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, to organy właściwe do rozstrzygnięcia sprawy oficera. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od powyższej decyzji, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte przez Dowódcę Wojsk Lądowych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu podał, że skoro prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na decyzję, która stała się przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, a dodatkowo odrzucona została skarga o wznowienie postępowania sądowego, to Dowódca Wojsk Lądowych winien był, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania za sprawą ustalonych faktów, norm prawa materialnego oraz zaistnienia przesłanki res iudicata co do istoty sprawy. Natomiast organ I instancji w istocie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie organu zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a). Dodatkowo Szef Sztabu Generalnego WP podniósł, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06, iż oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem we wnioskowanym przez stronę zakresie, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił jej: 1) naruszenie norm prawa procesowego poprzez uchybienie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest umocnienie postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy stosowny wniosek złożyła osoba mająca przymiot strony oraz gdy istnieje akt administracyjny, którego nieważność można stwierdzić, zaś sprawa podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami k.p.a., 2) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do sprecyzowania żądania i doprecyzowania, czy domaga się stwierdzenia nieważności, wszczęcia postępowania z art. 154 lub 155 k.p.a., względnie wznowienia postępowania, czym organy obu instancji pozbawiły skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, 3) naruszenie norm prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 17 pkt 3 k.p.a. i błędne zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ niewłaściwy, gdyż organem wyższego rzędu nad Dowódcą Wojsk Lądowych jest Minister Obrony Narodowej. Powołując się na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto prowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że chybiony jest pogląd organów orzekających w sprawie o znaczeniu, jakie ma fakt oddalenia przez WSA we W. skargi na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2006 r., gdyż nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej w zakresie objętym niniejszą sprawą, a tym bardziej o istnieniu tożsamości stanów faktycznych obu spraw. Podniósł również okoliczność, że polski system postępowania administracyjnego nie zna zasady konkurencyjności postępowań, co oznacza, że złożenie skargi do sądu nie pozbawia strony prawa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skarżący stwierdził też, że organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, gdyż zostało ono wszczęte wnioskiem strony, a ponadto, w jego ocenie, odmowa wszczęcia następuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach wskazanych w doktrynie i orzecznictwie, a żaden z nich nie występuje w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. W odniesieniu do zarzutu braku właściwości Szefa Sztabu Generalnego WP do rozpoznania odwołania, organ ten stwierdził, iż w myśl obowiązujących regulacji w resorcie Obrony Narodowej, Dowódca Wojsk Lądowych podlega bezpośrednio Szefowi Sztabu Generalnego WP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym. Prowadzone jest ono na tych samych zasadach co postępowanie w trybie zwykłym, aczkolwiek z wyjątkami. Przede wszystkim wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność zastosowania tej instytucji, zaś jej przedmiotem jest ustalenie tych przesłanek, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Istotne jest również to, że inny jest zakres orzekania w tym postępowaniu niż w postępowaniu zwykłym, gdyż nie może być w nim wydane rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty sprawy obalona decyzja. Zasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, iż brak było podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy zaistnienia res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej, skoro sąd administracyjny oceniał decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, orzekając co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]. Trafny jest również zarzut skarżącego dotyczący nieuprawnionego umorzenia postępowania przez organ odwoławczy w sytuacji braku przesłanek jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada bowiem wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W piśmiennictwie dzieli się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Przykładowo postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony (przyczyny podmiotowe), jak również wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (przyczyna przedmiotowa). W orzecznictwie i literaturze akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż decyzja, której nieważności żądał skarżący, była przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, który skargę na tę decyzję oddalił, nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, lecz jedynie skutkuje to uznaniem takiego żądania za bezzasadne. Należy przy tym zauważyć, że nie kłóci się to z powołanym przez organ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06, w którym stwierdzono: "Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi bowiem w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu". Organ bowiem w takiej sytuacji, mając na względzie wyrok Sądu, który oddalił skargę i respektując go, powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, uznając żądanie za bezzasadne. Takie też w istocie było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo nieprecyzyjnego sformułowania osnowy rozstrzygnięcia. Zatem jego uchylenie i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Nie sposób jednakże zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wezwania skarżącego do sprecyzowania swojego wniosku z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z powyższego wniosku bezspornie bowiem wynika treść jego żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Ponadto z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, która ogranicza się do badania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżący został pozbawiony czynnego udziału w tym postępowaniu. Również zarzut braku właściwości Szefa Sztabu Generalnego WP do rozpoznania odwołania od decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem właściwość ta wynika z przepisów obowiązujących w tym zakresie, a w szczególności z Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego ministerstwa Obrony Narodowej (Dz.U. MON z 2006 r. Nr 21, poz. 270). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.