II GSK 1055/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 526/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do zabezpieczenia majątku w postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Bd 526/08 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prokurator Okręgowy w R. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2004 r., działając na podstawie art. 291, 292 i 293 §1 Kodeksu postępowania karnego ( Kpk. ), wydał postanowienie o zabezpieczeniu na majątku podejrzanego J.L. z tytułu grożącej mu kary grzywny oraz przepadku równowartości korzyści majątkowej, jaką podejrzany osiągnął z przestępstwa, poprzez zajęcie mienia ruchomego, innych wierzytelności i praw majątkowych oraz wynagrodzenia za pracę. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2008 r. wydanym na podstawie art. 17 i 18 w zw. z art. 155a i art. 157 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej również upea., Naczelnik II Urzędu Skarbowego w K. odmówił dokonania zabezpieczenia, stwierdzając, że wniosek Prokuratora nie odpowiada wymogom formalnym. Orzekając na skutek złożonego przez Prokuratora zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 155a § 1 upea. organ dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i podstawę do tego stanowi wydane przez niego zarządzenia zabezpieczenia. Zgodnie natomiast z art. 157 § 1 upea. jeżeli zarządzenie zabezpieczenia nie zawiera treści określonej w art. 156 § 1 upea., organ egzekucyjny nie przystępuje do zabezpieczenia. Brak wystawienia przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia, spowodowałby, zdaniem organu, naruszenie prawa do obrony praw i interesów zobowiązanego (podejrzanego) w postępowaniu zabezpieczającym. Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej K. podniósł, że skoro Prokurator zdecydował się na zlecenie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego wykonania postanowienia o zabezpieczeniu, to wbrew twierdzeniom Prokuratora, zdecydował również, że zabezpieczenie będzie dokonywane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze wszystkimi tego konsekwencjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając skargę Prokuratora Okręgowego w R., nie zgodził się z poglądem przez niego przedstawionym, iż przedmiotowe postanowienie wydane na podstawie art. 291, art. 292 i art. 293 § 1 Kpk. z dnia 24 sierpnia 2007 r. zastępuje konieczność wydania zarządzenia zabezpieczenia o jakim mowa w art. 156 § 1 upea. Zdaniem Sądu, organy zasadnie wskazały, że skoro Prokurator decyduje się, że zabezpieczenie będzie realizowane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z cyt. ustawy, w tym koniecznością złożenia zarządzenia zabezpieczenia wynikającą z art. 156 § 1 upea. Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego, że skoro ustawodawca, poprzez art. 170 upea., nakazał w przypadku egzekucji prowadzonej na podstawie orzeczenia prokuratora, czy też sądu, stosowanie przepisów szczególnych, to oczywistym jest, że obowiązujące w tej materii uregulowania szczególne wyłączają zastosowanie przepisów ogólnych ustawy egzekucyjnej i że w miejsce tych przepisów stosuje się regulacje m.in. Kodeksu karnego wykonawczego, ustawy o prokuraturze i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189, dalej rozporządzenie MS z dnia 27 sierpnia 2007 r. ). Przepis art. 170 upea. należy, zdaniem Sądu, interpretować w ten sposób, że nie doszło do derogacji stosownych przepisów Kodeksu postępowania karnego i Kodeksu karnego wykonawczego co do możliwości dochodzenia zabezpieczenia w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. WSA w G. uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 169 § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż rozporządzenie to odnosi się jedynie do powszechnych jednostek prokuratury, nie mogło więc znaleźć zastosowania w działaniu organów skarbowych. Od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi prokuratora w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 155a § 1 i art. 157 § 1 upea., przy jednoczesnym pominięciu § 169 ust. 3 rozporządzenia MS z dnia 27 sierpnia 2007 r. w zw. z art. 170 § 1 upea. oraz art. 2 § 2 cyt. ustawy. Naruszenie to polegało na błędnym przyjęciu poglądu prawnego, że prokurator, zlecając wykonanie urzędowi skarbowemu wydanego w toku postępowania karnego postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, zobowiązany był wydać zarządzenie zabezpieczenia. Prawidłowa interpretacja wskazanych wyżej przepisów powinna, zdaniem Prokuratora, prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Prokurator argumentował, że nie zgadza się z wykładnią art. 170 § 1 upea. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Jego zdaniem skoro, zgodnie z treścią uregulowania zawartego w tym przepisie, pozostają w mocy przepisy ustaw szczególnych dotyczące m.in. postępowania zabezpieczającego na podstawie orzeczenia prokuratury, to z brzmienia tego wynika, że przepisy dotyczące dokonania zabezpieczenia na polecenie prokuratora lub sądu, wyłączają jako szczególne w zakresie w nich unormowanym, zastosowanie przepisów ogólnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tego rodzaju przepis szczególny stanowi § 169 ust. 3 rozporządzenia MS z dnia 27 sierpnia 2007 r., zgodnie z którym Prokurator przesyła organowi egzekucyjnemu postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym wraz ze stosownym pismem przewodnim. W ocenie Prokuratora przepisy powyższego rozporządzenia kształtują sytuację prawną innych podmiotów i stanowią źródło ich praw i obowiązków. Zakresem delegacji, na podstawie której zostało wydane to rozporządzenie (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze – tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 77, poz. 39), objęta została nie tylko wewnętrzna organizacja prokuratury, ale także sposób wykonywania zadań w sprawach karnych, cywilnych, administracyjnych i innych. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, iż ustawodawca w art. 2 § 1 pkt 5 upea. wskazał, że egzekucji administracyjnej podlegają również należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Taką podstawą normatywną jest m. in. art. 195a Kodeksu karnego wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 2 § 2 u.pea. należności tego rodzaju podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w Dziale IV ustawy tylko w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami. Tym samym, zdaniem Prokuratora, przepisy upea. nie w pełnym zakresie znajdują zastosowanie w omawianej materii. W związku z powyższym, w ocenie Prokuratora, nie jest on zobowiązany do wydania zarządzenia zabezpieczenia, które zastąpione jest prawomocnym postanowieniem o zabezpieczeniu majątkowym opatrzonym sądową klauzulą wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istotę sporu stanowiła odpowiedź na pytanie, czy prokurator, występując do urzędu skarbowego o dokonanie zabezpieczenia majątkowego na podstawie wydanego przez siebie i opatrzonego przez sąd klauzulą wykonalności postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, zobowiązany jest do złożenia zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a upea. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią przepisu art. 155a § 1 upea. i nie podzielił wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu, iż decydując się na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego, prokurator ma obowiązek sprostać przepisowi art. 155a § 1 upea. i wystawić zarządzenie zabezpieczenia. Instytucja zabezpieczenia majątkowego, niezależnie od tego, czy znajduje swoje źródło w unormowaniach prawa karnego, czy administracyjnego, zawsze służy zagwarantowaniu wykonania nałożonego na określony podmiot obowiązku o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Zastosowanie zabezpieczenia związane jest z prowadzonym postępowaniem karnym lub administracyjnym mogącym zakończyć się odpowiednio - nałożeniem kary lub ustaleniem obowiązku. Na gruncie postępowania karnego - w przypadku popełnienia przestępstwa zagrożonego karą grzywny, przepadku, nawiązki lub świadczenia pieniężnego - może z urzędu nastąpić zabezpieczenie wykonania orzeczenia na mieniu oskarżonego ( art. 291 § 1 Kpk. ), a postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia wydaje sąd lub prokurator, określając w nim zakres i sposób zabezpieczenia ( art. 293 § 1 Kpk. ). Zabezpieczenie z urzędu oznacza, że następuje ono bez potrzeby zgłaszania wniosku w tym przedmiocie przez osobę zainteresowaną, a ocena okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji na etapie postępowania przygotowawczego należy wyłącznie do prokuratora. Ponieważ zabezpieczenie majątkowe wkracza w sferę praw obywatelskich, ogranicza ono bowiem prawa majątkowe oskarżonego lub innych osób, w których dyspozycji znajduje się mienie objęte zabezpieczeniem, na postanowienie o zabezpieczeniu przysługuje zażalenie do właściwego sądu rejonowego, co służy zagwarantowaniu praw osoby, przeciwko której skierowane jest zabezpieczenie ( art. 293 § 2 Kpk. ). Prawomocne postanowienie podlega wykonaniu i co do zasady realizowane jest przez sądowe organy egzekucyjne. Przepisem art. 195a § 1 Kodeksu karnego wykonawczego ( Kkw. ) przewidziano odstępstwo od tej zasady, umożliwiając prokuratorowi zlecenie wykonania w całości postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia organowi wskazanemu w art. 187 Kkw. tj. właściwemu urzędowi skarbowemu. W kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie celowość zastosowania zabezpieczenia majątkowego pojawiła się w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa zagrożonego karą grzywny i przepadkiem równowartości korzyści majątkowej w określonej kwocie. Ponieważ sprawa znajdowała się na etapie postępowania przygotowawczego, wydanie postanowienia o zabezpieczeniu należało do prokuratora zgodnie z art. 293 § 1 Kpk. Podkreślić należy, że każde wydane przez prokuratora postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym, aby mogło zostać wykonane, stosownie do § 169 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, podlega opatrzeniu przez właściwy sąd klauzulą wykonalności i dzieje się tak niezależnie od tego, czy wykonanie zabezpieczenia poddane zostanie sądowemu, czy administracyjnemu organowi egzekucyjnemu. Innymi słowy, prokurator po wydaniu przez siebie zarządzenia zabezpieczenia, przed zadecydowaniem trybie egzekwowania zabezpieczenia, obowiązany jest wykonać dyspozycję § 169 ust. 1 rozporządzenia MS z dnia 27 sierpnia 2007 r. Uzyskanie dla wydanego orzeczenia sądowej klauzuli wykonalności stwarza dla wszystkich urzędów oraz osób, których może tytuł wykonawczy dotyczyć, obowiązek jego respektowania. Powracając do unormowania zawartego w art. 195a §1 Kkw. i wynikającego z niego prawa prokuratora zlecenia wykonania urzędowi skarbowemu wydanego postanowienia o zabezpieczeniu, stwierdzić należy, że organ ten jako adresat zlecenia wykonania opatrzonego klauzulą wykonalności postanowienia prokuratora, zobowiązany jest wykonać przekazane zlecenie. Określone w art. 195a § 1 Kkw. prawo prokuratora i odpowiadający temu prawu obowiązek administracyjnego organu egzekucyjnego wykonania zlecenia, znajduje swoje rozwinięcie w przepisie § 169 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który powtarzając za art. 195a § 1 Kkw., że postanowienie ma być przesłane organowi egzekucyjnemu do wykonania, stwarza dodatkowo dla prokuratora podstawę do wskazania na jakim mieniu podejrzanego ma to zabezpieczenie nastąpić. Wskazane wyżej przepisy, regulując zasady ustanowienia przez prokuratora zabezpieczenia majątkowego, wiążą rzecz jasna nie tylko organ, którego postępowanie regulują, bo znajdując swój byt prawny w ustawie i rozporządzeniu, a więc w konstytucyjnych źródłach obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej prawa, muszą być powszechnie przestrzegane. Na gruncie rozpatrywanej sprawy oznacza to, że określona dla prokuratora procedura ustanowienia zabezpieczenia majątkowego jako gwarancji wykonania wyroku i podstawa dokonania tego zabezpieczenia, którą stanowi tytuł wykonawczy – postanowienie prokuratora z sądową klauzulą wykonalności - obowiązuje nie tylko sądowy ale również administracyjny organ egzekucyjny w przypadkach, gdzie przepisy na to pozwalają. W świetle powyższego, należało uznać za błędną wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną, zgodnie z którą organ nie mógł naruszyć przepisu § 169 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, ponieważ urzędy skarbowe nie są zobowiązane do stosowania regulacji zawartych w tym akcie. Przekazane do wykonania urzędowi skarbowemu postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym prowadzone jest dalej przez ten organ na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wynika to z art. 2 § 2 w związku z § 1pkt 5 upea. Nie można jednak uznać za poprawne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż fakt przekazania postanowienia o zabezpieczenie na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego implikuje obowiązek stosowania przez organ egzekucyjny wszystkich przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a przemawiają za tym następujące względy. Wskazany przepis art. 2 § 2 upea. przyjął, iż wszystkie wymienione w § 1 należności podlegają zabezpieczeniu w trybie i na zasadach określonych w dziale IV tej ustawy, jednakże w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami. Na podstawie art. 170 upea. w odniesieniu do postanowień o zabezpieczeniu zastosowanie znajdują przepisy szczególne, a więc Kodeks postępowania karnego, Kodeks karny wykonawczy, ustawa o Prokuraturze wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Zabezpieczenie ewentualnych kar i roszczeń wskazanych przez sąd lub prokuratora następuje na podstawie obowiązujących w tej kwestii przepisów – w pierwszym rzędzie na podstawie art. 293 Kpk., art. 195a § 1 Kkw. oraz § 169 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w oparciu o opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie o zabezpieczeniu i wydane przez prokuratora zlecenie wykonania tego postanowienia. Przepis art. 155a § 1 upea. pełni w stosunku do wymienionych unormowań rolę wtórną, a należy go interpretować w ten sposób, że wystawione przez prokuratora zlecenie wykonania opatrzonego przez sąd klauzulą wykonalności postanowienia ma walor kompletnego wniosku o dokonanie zabezpieczenia, zaś stawianie przez administracyjny organ egzekucyjny dodatkowego warunku wystawienia przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia nie znajduje uzasadnienia. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby w istocie do prawa urzędu skarbowego nierespektowania nadesłanego przez prokuratora tytułu wykonawczego i prawa ponownej oceny okoliczności uzasadniających zabezpieczenie, które były już przedmiotem badania w wyniku złożonego przez zobowiązanego zażalenia. Konkludując, opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu majątkowym, które w swej warstwie treściowej odpowiada przepisom art.156 upea. podlega wykonaniu przez organ egzekucji administracyjnej bez prawa tego organu żądania od prokuratora wystawienia zarządzenia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 155a § 1 upea. ( tak samo: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 sygn. akt I OSK 1140/07 ). Sąd pierwszej instancji przyjął odmienny pogląd, co legło u podstaw nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.