III SA/Wr 733/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za 2007 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]r. (Nr [...]), odmawiającą przyznania A. W. (dalej skarżąca) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie organ odwoławczy podkreślił, że "odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Następnie wskazał na zobowiązanie organów do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) i zauważył, że w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...]r. "powstały wątpliwości co do woli wnioskodawcy polegające na braku zgodności sposobu użytkowania rośliny uprawianej zadeklarowanego w ramach poszczególnych pakietów/wariantów we wniosku producenta ze sposobem użytkowania stwierdzonym w wyniku przeprowadzonych kontroli w gospodarstwie metodą inspekcji terenowej." Jako podstawę prawną wykonania inspekcji terenowej w gospodarstwie producenta rolnego organ wskazał art. 27 ust. 1, art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.). Następnie, po przedstawieniu zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Uchybieniem jest także nieodniesienie się organu pierwszej instancji do żądań strony o przeprowadzenie dowodu. Mimo że strona wnosiła o włączenie do materiału określonych dowodów, organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tego wniosku, czym naruszył także art. 80 i 107 § 3 k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. "nie rozprawił się" również z zebranym materiałem dowodowym, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wyników kontroli na miejscu, bez rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę w tym zakresie w toku postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w pierwszoinstancyjnej decyzji nie wskazano również podstaw prawnych przeprowadzenia poszczególnych inspekcji terenowych, a ponadto błędnie przyjęto, że Biuro Kontroli na Miejscu we W. dokonywało kwalifikacji użytkowania na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej, gdy tymczasem – jak trafnie podniosła strona – akt ten nie obowiązywał ani w czasie kontroli, ani w dacie orzekania. Organ odwoławczy uznał, że wskazane uchybienia są wystarczającym powodem do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane zmiany w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego winny być poprzedzone zmianą planu rolnośrodowiskowego i zgłoszeniem takiego zamiaru we właściwym biurze powiatowym Agencji. Natomiast w sprawie aneks do planu rolnośrodowiskowego zmieniający rodzaj uprawy, został przesłany do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...]r. Z wyjaśnień doradcy rolnośrodowiskowego sporządzającego plan rolnośrodowiskowy dla skarżącej wynika, że aneks został sporządzony w [...]r., kiedy to producent zgłosił się do niego w celu wykonania zmiany w w/w planie. W związku z powyższym wcześniejsze zabiegi wykonywane (jak wynika z oświadczenia zawartego w piśmie strony z dnia [...]r.) - od miesiąca [...] r. - polegające m.in. na zaoraniu uprawy (porzeczki czarnej), przygotowaniu gruntów oraz nasadzenia maliny były realizowane niezgodnie z planem rolnośrodowiskowym. Z kolei, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym informacja o zmianie uprawy nie została uwzględniona podczas naliczania płatności, gdyż kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie producenta wykazała nieprawidłowości, co wpływa na wysokość płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu obrazę art. 6 k.p.a., a w szczególności: - wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie merytoryczne nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i poprzez nie wykazanie by doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego; - naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., przez niedopuszczalne przesądzenie treści rozstrzygnięcia sprawy, przejawiające się zajęciem merytorycznego stanowiska w poszczególnych kwestiach, co sprowadza postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Ponadto w skardze zaskarżono uzasadnienie decyzji, jako naruszające prawo materialne. Uchybienia w tym zakresie przejawiały się – według skarżącej – uznaniem, że znajdujące się w aktach dokumenty nazwane "raportami z kontroli" są raportami z kontroli, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt b ppkt I oraz IV w zw. z art. 2 pkt 33, art. 28, 30, 46, 47 i 48 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, i mogą stanowić dowód merytoryczny w sprawie. W skardze podniesiono, że nie ma podstawy do twierdzenia, że strona jest zobowiązana do sporządzania zmiany do planu rolnośrodowiskowego w przypadku zmiany rośliny uprawnej w ramach tego samego pakietu. Przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wymaga zmiany do planu rolnośrodowiskowego wyłącznie wówczas, gdy powierzchnia użytków rolnych zwiększa się o ponad 5%, natomiast prawodawca nie przewiduje obowiązku wprowadzenia zmian w planie z powodu zmiany rośliny uprawnej. Wskazano również w skardze, że nie istnieje podstawa prawna, która pozwalałaby przyjąć, że udatność uprawy jest okolicznością mającą wpływ na wysokość przyznawanych płatności obszarowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, zarzuty naruszenia prawa procesowego są nietrafne. Powodem uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia było przede wszystkim niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co uchybiało art. 7 i 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał dowody, których nie wzięto po uwagę w pierwszej instancji, dowody potraktowane pobieżnie, jak też dowody nieprzeprowadzone mimo wniosku strony. Nie przesądził natomiast w swej decyzji o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie negatywnego jej załatwienia dla strony, co zdaje się sugerować skarżąca. W opowiedział organu drugiej instancji wskazać, że zasada wzajemnej zgodności, która jest kontrolowana zgodnie z Częścią II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytułem III "Kontrole", Rozdziałem III "Kontrole dotyczące wzajemnej zgodności", nie oznacza jedynie – jak to wskazała skarżąca – subsumcji, ale jest mechanizmem, na który składają się wymogi: utrzymania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w Dobrej Kulturze Rolnej (DKR) zgodnie z ochroną środowiska (Good Agricultural and Enyiromental Conditions - GAEC) – załącznik IV do rozporządzenia Rady nr 1782/2003 – obowiązuje od 2004 r. z zakresu zarządzania (Statutory Management Reąuirements – SMR) – załącznik III do rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Zasada wzajemnej zgodności oznacza powiązanie wysokości uzyskiwanych płatności bezpośrednich ze spełnianiem przez beneficjentów określonych wymogów. Zasady DKR nie przestały zatem obowiązywać, natomiast rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm jedynie wymagania te rozszerza o kolejne, obowiązujące od 2007 r. Natomiast kontrole na miejscu, przeprowadzone przez upoważnionych inspektorów terenowych, zdaniem organu, nie są oględzinami w rozumieniu przepisów k.p.a., dokonywane są jednak przez pracowników komórki ARiMR – BKM, która wykonuje te zadania w granicach swoich kompetencji. Odnośnie zawartych w skardze zarzutów co do tego, że raporty z wykonanych kontroli nie zawierają elementów wymaganych przez przepisy rozporządzenia 796/2004, organ odwoławczy stwierdził, że są one bezpodstawne. Kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) w Z. G. (nr raportu[...] ) została oparta jedynie na Części II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytuł III "Kontrole", Rozdział II "Kontrole dotyczące kryteriów kwalifikujących", Sekcja II "Kontrole na miejscu" (tzw. kontrola zasadnicza) ww. rozporządzenia, a protokół pokontrolny zawiera wymagane elementy wskazane w art. 28 ust. 1 tego rozdziału. Podobnie kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) we W. (nr raportu [...]) została oparta również na Części II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytuł III "Kontrole", Rozdział III "Kontrole dotyczące wzajemnej zgodności", Sekcja III "Kontrole na miejscu" ww. rozporządzenia (tzw. kontrola zasadnicza i z DKR), a protokół pokontrolny zawiera wymagane elementy wskazane w art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 tego rozpoządzenia. Ponadto, zdaniem organu, kontrola nie miejscu nie ma na celu sprawdzanie udatności uprawy, lecz zweryfikowanie stanu faktycznego działek rolnych ze stanem zadeklarowanym we wnioskach. Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że strona jest zobowiązana do sporządzania zmiany do planu rolnośrodowiskowego w przypadku zmiany rośliny uprawnej w ramach tego samego pakietu, organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek taki wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Jeżeli zatem strona zmienia kierunek produkcji, powinna poinformować doradcę sporządzającego plan aby dokonać stosownych zmian i sprawdzić czy takie zmiany są dopuszczalne w świetle realizacji celu jakiemu ma służyć uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym. Realizacja programu niezgodna z postanowieniami planu, w którym ujęto plantację czarnej porzeczki, a producent prowadzi inną produkcję, nawet w zakresie tego samego wariantu rolnictwa ekologicznego, nie czyni zadość wspomnianej wcześniej regulacji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec stwierdzonych naruszeń, wydanie rozstrzygnięcia jakie sugeruje skarżąca spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W odrębnym piśmie procesowym (pismo z dnia 18 marca 2009 r.) pełnomocnik skarżącej – po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę – podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano w tym piśmie, że organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, rozpoznały przedmiotową sprawę w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Cała procedura, w tym uprawnienia do kontroli, które organy obu instancji wadliwie wywiodły z rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dotyczy trybu i rodzaju płatności bezpośredniej uregulowanej w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w której powołano się na zasady określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004. Natomiast, zdaniem skarżącej, płatność rolnośrodowiskowa rolnictwa ekologicznego podlega rygorom: 1) ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej; 2) rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich; 3) ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym, określającej właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie rolnictwa ekologicznego; 4) rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG z 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych. Wspomniane regulacje wykluczają właściwość organów Agencji do kwestionowania wyników kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, a tym bardziej do zastąpienia protokołu sporządzonego przez taką jednostkę własnym protokołem i odmawiania na tej podstawie płatności należnej rolnictwu ekologicznemu. W piśmie podniesiono również, że raport sporządzony przez organ Agencji jest sprzeczny z wymogami zawartymi w art. 48b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2000, gdyż posłużono się w nim kodami i symbolami nie ujętymi w żadnym akcie, z jednoczesnym powołaniem się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Tymczasem rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto wspomniane rozporządzenie nie określa kodów użytych w raporcie. W następnym piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a., gdyż organy Agencji nie są upoważnione ani do kwestionowania dokumentu urzędowego, wystawionego przez jednostkę certyfikującą, ani do prowadzenia dowodów przeciwko takim dokumentom. W odpowiedzi na oba pisma procesowe (pismo z dnia [...]r.), organ drugiej instancji podniósł ze wskazane tam zarzuty, co do zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, są nietrafne. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty ekologiczne i odnoszą się wyłączne do wymagań zawarty w rozporządzeniu EWG Nr 2092/91. Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, wykonywanych przez Agencję, określenie sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. Podobnie, niezasadny jest zarzut sprzeczności protokołów pokontrolny z obowiązującymi przepisami. W kolejnym piśmie procesowym (pismo z dnia [...]r.) pełnomocnik skarżącej podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że organy Agencji nie są upoważnione ani do kwestionowania dokumentu urzędowego, wystawionego przez jednostkę certyfikującą, ani do prowadzenia dowodów przeciwko takim dokumentom. A także zarzuty odnośnie przekroczenia przez organ odwoławczy zasad wskazanych w art. 138 & k.p.a. W dopowiedzi, organ drugiej instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały – przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. – przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako że na ten właśnie przepis powołał się Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.. Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. pozwala twierdzić, że zastosowanie jego dyspozycji, a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź – mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Ponieważ art. 138 § 2 k.p.a. formułuje wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, przeto wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, co oznacza, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w sytuacjach innych, aniżeli określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wadliwości postępowania, jak też wady decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego rodzaju. Taka decyzja organu odwoławczego jest bowiem dopuszczalna tylko w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchanie kilku świadków, uzyskanie informacji) mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala zauważyć, że organ odwoławczy nie postawił organowi pierwszej instancji zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji nie dopatrzył się konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości". Skoro jednak organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., przeto można wnosić, że ustalił on wystąpienie w sprawie drugiej z alternatywnych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, a mianowicie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części". W tym stanie, powołanie się na tę przesłankę wymaga od organu odwoławczego nie tyle wykazania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, ale wykazania, że zaniechanie tego obowiązku dotyczy "znacznej części" postępowania wyjaśniającego, co z kolei uniemożliwia sanowanie dostrzeżonych braków przez organ odwoławczy w postępowaniu uzupełniającym (argument z art. 136 k.p.a.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podjął próby określenia w jakim stopniu i w jakim zakresie zaniechanie organu pierwszej instancji uchybia obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy postawił organowi pierwszej instancji przede wszystkim zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i ustosunkowanie się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, gdyż oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach, z pominięciem innych, jest niedopuszczalne. Za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał nieodniesienie się organu pierwszej instancji do żądań strony o przeprowadzenie dowodu, co dotyczyło przedłożonych przez stronę materiałów dowodowych w postaci: 1) Opinii pracownika Katedry Sadownictwa Uniwersytetu Przyrodniczego we Wr. z dnia [...]; 2) Polecenia przelewu za zakup m.in. sztobrów i sadzonek oraz faktura nr [...]) Kopi protokołów kontroli jednostki certyfikującej [...]) Operatu działek rolnych w gospodarstwie ekologicznym skarżącej z dnia [...]r.; 5) Potwierdzonej przez Wójta Gminy R. informacji o wystąpieniu zalania działek położonych w obrębie B. z uwagi na wysoki poziom wody w rowach w okresie letnim i jesiennym z dnia [...]r. Kolejne zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji dotyczyły niewskazania podstaw prawnych uprawniających do inspekcji terenowych, błędnego powołania się na nieobowiązujące w dniu kontroli i orzekania rozporządzenie (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91. Według organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. "nie rozprawił się" również z zebranym materiałem dowodowym, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wyników kontroli na miejscu, bez rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że wskazane uchybienia są wystarczającym powodem do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przywołane wywody organu odwoławczego nie dają jednoznacznej odpowiedzi na –istotne dla zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. – pytanie o zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś nie pozwalają ocenić, czy zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" w stosunku do postępowania dotychczasowego, czy też wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy mogłoby się okazać postępowanie organu odwoławczego "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie dokonał bowiem tym zakresie – stosownej do wymagań art. 138 § 2 k.p.a. – kwalifikacji uchybień organu pierwszej instancji, nie wskazał również organowi pierwszej instancji działań, które miałyby wypełnić lukę w tym postępowaniu wyjaśniającym. Z tych też względów, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy określi, czy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" (a jeśli tak, to w jakim zakresie i ze wskazaniem okoliczności wymagających ustalenia i środków dowodowych mających temu służyć), czy też możliwe jest sanowanie braku postępowania, poprzez "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w trybie art. 136 k.p.a. Dokonując ustalenia zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji, należy mieć na uwadze i to, że postępowanie wyjaśniające nie ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia dowodów, obejmuje bowiem także ocenę materiału dowodowego w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. oraz jego systematykę stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Stosując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym wskazówki te mogą dotyczyć okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującej się strony. O treści rozstrzygnięcia – w razie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. – decydować może wyłącznie organ pierwszej instancji, który jest zobowiązany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć stosownie do poczynionych ustaleń. Ponieważ sądowa kontrola decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się do oceny, czy w badanym przypadku zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (co stanowi kontrolę ograniczającą się do przesłanek proceduralnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), niedopuszczalnym, bo przedwczesnym, byłoby odnoszenie się do zarzutów strony skarżącej co do zastosowanych lub niezastosowanych (prawidłowo lub nieprawidłowo, właściwie lub niewłaściwie) w sprawie przez organ pierwszej instancji podstaw prawnych, skoro w ocenianym przez sąd przypadku nie doszło jeszcze do wydania przez organy administracji publicznej ostatecznej decyzji merytorycznej (wydano bowiem decyzję kasacyjną i to ona może być wyłącznie przedmiotem kontroli z punktu widzenia przesłanek prawnych do jej wydania). Odnoszenie się przez sąd do zarzutów skargi w zakresie zastosowanych lub niezastosowanych przez organy norm prawnych mogłoby bowiem – zamiast oceny decyzji kasacyjnej – zawierać nieuprawnioną sugestię co do sposobu załatwienia sprawy, co jest niedopuszczalne na etapie postępowania, gdy sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta merytorycznie ostateczną decyzją. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślono, że "jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez sąd pierwszej instancji wiążącej interpretacji przepisów i w istocie ich subsumcji w sprawie nie mogło mieć miejsca (nastąpiło przedwcześnie). To organ odwoławczy winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa, a dopiero później działanie to może być korygowane przez sąd administracyjny orzekający w sprawie" (wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1315/06, LEX Nr 382681). W konsekwencji poczynionych wywodów uprawniony jest wniosek, że "wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 r., IV SA/Wa 109/06, LEX Nr 255665). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 p.p.s.a.