II SA/Ol 543/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wieży ciśnień I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. G. kwotę 5.100 zł. (pięć tysięcy sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył inwestorowi – Przedsiębiorstwu A, karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wieży ciśnień w wysokości 75 000,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas kontroli budowy – zmiana sposobu użytkowania wieży ciśnień na wieżę widokową z kawiarnią, wykonywanej na podstawie decyzji Starosty z dnia "[...]" oraz decyzji z dnia "[...]", którą zmieniono inwestora i zatwierdzono projekt zamienny, stwierdzono użytkowanie przedmiotowej wieży. Jednocześnie podniesiono, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika obowiązek uzyskania przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stosownie do art. 55 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczono, iż inwestor w przedmiotowej sprawie takiego pozwolenia nie uzyskał, zatem nie zostały spełnione ustawowe wymogi, aby przystąpić do użytkowania obiektu. Tymczasem przeprowadzone wizje nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że wieża ciśnień jest użytkowana. Stwierdzono bowiem, że w pomieszczeniach na poszczególnych kondygnacjach przebywali zwiedzający, pracowała także obsługa, tj. personel kawiarni i obsługa kasy, jak również funkcjonowała winda osobowa. Fakt użytkowania obiektu oraz zakresu świadczonych usług potwierdzają także oświadczenia pracowników i właściciela obiektu, H. G. oraz wpisy gości w Księdze Pamiątkowej wyłożonej w holu budynku na parterze, w której pierwszy wpis jest datowany na dzień 2 maja 2007r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. G., podnosząc, iż prowadzone prace remontowe określone w decyzji budowlanej nie powodowały wyłączenia wieży z użytkowania. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż inwestor był zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co wynika z punktu 5 decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]", a następnie podtrzymaną decyzją z dnia "[...]". Nie można zatem przyjąć, że odwołujący został tym wymogiem w jakikolwiek sposób zaskoczony. Ponadto przeprowadzone postępowanie administracyjne jednoznacznie wykazało, że obiekt jest użytkowany. Potwierdzają to zeznania świadków, jak i wizje lokalne przeprowadzone w dniach 16 lipca 2007r. oraz 31 lipca 2007r. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania przeprowadzonych dowodów i odmówienia im wiarygodności. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przez organ nielegalnego użytkowania obiektu obowiązkiem organu jest wymierzenie inwestorowi kary administracyjnej w ściśle określonej wysokości. Organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii XVII obiektów zgodnie z załącznikiem do Ustawy prawo budowlane i ustalił wysokość nałożonej kary według wskazań określonych w art. 59 f wskazanej ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł H. G., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 oraz art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 75 000 złotych, przyjmując, iż miał on obowiązek uzyskania zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie obiektu, podczas gdy obowiązek taki nie istniał. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 kpa poprzez naruszenie słusznego interesu strony przy załatwianiu przez organ przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący decyzją z dnia "[...]" uzyskał pozwolenie na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej, miejsc postojowych oraz zgodę na zmianę sposobu użytkowania wieży ciśnień na wieżę widokową z kawiarenką. W punkcie 5 tej decyzji stwierdzono, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wskazał pełnomocnik skarżącego prace budowlane i instalacyjne zostały zakończone w 2007r. Jednakże w międzyczasie nastąpiła nowelizacja przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z obowiązującym obecnie brzmieniem tego przepisu tylko niektóre budowle wymagają wydania decyzji pozwalających na użytkowanie. W ocenie skarżącego roboty wykonane w przedmiotowym obiekcie nie mieszczą się w obligatoryjnym uzyskaniu zezwolenia na użytkowanie. Po nowelizacji powołanego przepisu, a zatem w czasie wydawania skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący nie miał obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie, bowiem wykonane przez niego roboty zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie dotyczyły wznoszonego obiektu budowlanego. W ocenie pełnomocnika skarżona decyzja została oparta na błędnej i rozszerzającej interpretacji przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślono, iż pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego nie odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Powołany przepis przed nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004r. stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane m.in. wtedy gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nowelizując zaś ten przepis ustawodawca wykluczył możliwość uznaniowego ustalania przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż rozszerzająca wykładnia przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, naruszająca interes strony jest niedopuszczalna i niezgodna z zasadą określoną w art. 7 kpa. Podniesiono przy tym, iż jak stwierdził, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym i stosowanie do przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, sankcji w postaci kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania tej decyzji, ograniczony został do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych. Pojęcie wzniesienia obiektu w rozumieniu art. 55 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, skoro w wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu (przez odbudowę, nadbudowę lub rozbudowę). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż decyzja z dnia "[...]" zmieniająca pozwolenie na budowę z 2003r. zmieniła pierwotne pozwolenie tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym w przedmiotowej decyzji. Decyzja ta wyraźnie wskazuje elementy podlegające zmianie, zatem oczywiste jest zdaniem organu, że podnoszona przez pełnomocnika skarżącego zmiana art. 55 ustawy Prawo budowlane będąca skutkiem nowelizacji przedmiotowej ustawy nie dotyczy w jakikolwiek sposób niniejszej sprawy, chociażby z tego powodu, iż punkt 5 pierwotnego pozwolenia na budowę w ogóle nie był przedmiotem postępowania mającego na celu zmianę wskazanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego przedstawione w skardze zarzuty nie mają zatem żadnych podstaw. Postanowieniem z dnia "[...]", sygn. akt II SA/Ol 1009/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił niniejsze postępowanie sądowe w związku z przedstawieniem Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów art. 59 f oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z przepisami Konstytucji RP. Sąd uznał bowiem, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności, które uprawniają pogląd, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku omawianego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Następnie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 1009/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podjął zawieszone postępowanie, jednocześnie zmieniając sygn. akt sprawy na II SA/Ol 543/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia w pierwszej kolejności należy wskazać na błędy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, choć zarzutów takich nie zawierała wniesiona do sądu skarga. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, bowiem skarżący przed zakończeniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy nie został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. W wyroku z dnia 6 października 2000r. ( V SA 316/00 niepubl. ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naruszenie tego obowiązku przez organy prowadzące postępowanie administracyjne jest w zasadzie bezsprzeczne i w niczym błędu takiego nie może umniejszać, że materiał dowodowy nie jest obszerny, a skarżący uczestniczył w oględzinach i nie chciał się wówczas wypowiadać w sprawie użytkowania wieży ciśnień. Oświadczenie H. G. o odmowie wypowiadania się na temat użytkowania wieży ciśnień dotyczyć mogło jedynie zajęcia przez niego stanowiska podczas przeprowadzonych oględzin, a nie zwalniało organu od umożliwienia mu zapoznania się z całym materiałem dowodowym i ewentualnym zgłoszeniem przez niego wniosków lub zajęciem konkretnego stanowiska w sprawie. Zauważyć należy, że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, jest jednocześnie informowana o tym, że postępowanie przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną, co może stanowić dla niej impuls np. do przedstawienia swego stanowiska i wyjaśnienia w tym przypadku (podnosi to skarżący w odwołaniu), czy prowadzone prace remontowe spowodowały wyłączenie wieży ciśnień z użytkowania. Zauważyć należy także, że zarówno organ I jak i II instancji w uzasadnieniach decyzji dotyczących wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania wieży ciśnień jako dowód uzasadniający wymierzenie tejże kary wskazywały na zeznania świadków. Świadkowie ci jednak zostali przesłuchani w dniu 16 lipca 2007r., czyli dzień przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a czynność ich przesłuchania nie została powtórzona po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a przecież zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Pozostając przy treści uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, iż nie odpowiadają one do końca wymogom jakie nakłada na nie art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W sprawie tej jeżeli chodzi o wysokość wymierzonej grzywny ograniczono się wyłącznie do wskazania podstawy prawnej bez jakiegokolwiek wskazania dlaczego przyjęto takie a nie inne współczynniki. Jeżeli można uznać, że nie wymaga szczególnej uwagi dlaczego stawkę opłaty (s) określono na 500 zł, gdyż kwota taka została określona w art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to już większej uwagi wymagało uznanie, że budynek ten należało zaliczyć do kategorii XVII. Nie wyjaśniono natomiast zupełnie tego, dlaczego współczynnik wielkości obiektu (w) ustalono na 1. Z obowiązku wyjaśnienia dlaczego przyjęto współczynnik takiej wielkości obiektu, nie zwalnia fakt, że może to być najkorzystniejszy współczynnik dla skarżącego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, niezależnie od tego czy dla strony skarżącej jest to najbardziej czy najmniej korzystne rozstrzygnięcie spośród rozstrzygnięć prawem przewidzianych. Nie można także nie zauważyć, że rozstrzygnięcia dotyczące wymierzenia kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinny zapadać w formie postanowień. W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższą kwestię rozstrzygnęły wydając decyzję i takiego działania nie można uznać za prawidłowe. Stwierdzone wyżej uchybienia skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, gdyż były to naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak stwierdzić, iż nie były to jedyne przyczyny wydania przez sąd wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji. Organy administracji prowadząc niniejsze postępowanie błędnie uznały, że w przypadku nałożenia decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie interesują ich żadne inne okoliczności, w tym zmiana stanu prawnego, jeżeli decyzja w zakresie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie została zmieniona. W ocenie sądu rację należy przyznać skarżącemu kiedy zarzuca on naruszenie art. 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wydana w dniu 10 lipca 2003r. decyzja o pozwoleniu na budowę dla R. i H. G. nakładała na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie było zgodne z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie m.in. wówczas gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek. Po zmianie tego przepisu w 2004r. ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) wykluczona została możliwość uznaniowego ustalania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a ograniczono ją do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do jednej z kategorii wyszczególnionych w art. 55 Prawa budowlanego. W przepisie tym jak i poprzedzającym go przepisie, tj. art. 54 Prawa budowlanego użyto pojęcia wzniesienia obiektu budowlanego. Z pewnością nie jest to pojęcie precyzyjne, jednak w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie można je odnosić do każdego przypadku powiększenia obiektu, a więc pojęcia budowy określonego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Innymi słowy pojęcie wzniesienia powinno być utożsamiane powiększeniem obiektu budowlanego, jego odbudową, rozbudową czy też nadbudową, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Przedstawione tu stanowisko jest całkowicie zbieżne z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006r. w sprawie, II OSK 1441/05. W cytowanym wyroku NSA uznał też trafność stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2005r., że jeżeli dane prace nie mieszczą się w kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego to organy administracji nie mają podstaw do nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo nawet nałożonego decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Tylko z obowiązku należy wskazać, że pogląd ten podziela w pełni także sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji organy administracji nie mogły ograniczyć się do prostego uznania, że skoro w decyzji nałożony był obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie to mimo zmiany stanu prawnego w tym zakresie i niezależnie od rodzaju wykonanych robót budowlanych uzyskanie takiego pozwolenia jest konieczne. Ta okoliczność musi być po prostu rozważona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W punkcie II wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 200 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art.152 ppsa.