IV SA/Gl 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] Zaskarżoną decyzją, na zasadzie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., którą na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 24 lit. c, art.5 ust. 2, 3, 4a, art.20 ust. 2, 3 i 4 w związku z art.3 pkt 11, art. 25 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), uchylono w całości decyzję tego organu z dnia [...]r. przyznającą zasiłek rodzinny i dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – A.N., na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Zapadły one w następującym stanie faktycznym: wspomnianą decyzję z dnia [...]r. uzasadniono przywołując jedynie treść właściwych przepisów oraz stwierdzając, że wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki dla uwzględnienia złożonego w dniu [...]r. Natomiast w pouczeniu zobowiązano go do powiadamiania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń. Wypada w tym miejscu nadmienić, że do wniosku J.N. (ojciec dziecka) dołączył m.in. zaświadczenie urzędu skarbowego o dochodach rodziców dziecka, zaświadczenie urzędu pracy o pobieraniu przezeń zasiłku dla bezrobotnych i jego rejestracji tamże w dniu [...]r. Składając wniosek o przyznanie świadczeń na kolejny okres zasiłkowy złożył on m.in. zaświadczenie wystawione przez Przedsiębiorstwo Usługowe "A" w K., z którego wynikało, że podjął w nim pracę od dnia 1 sierpnia 2005 r. Wniosek ten uwzględniono decyzją z dnia [...]r. Wszak co do poprzedniego okresu postanowieniem z dnia [...]r. z urzędu wznowiono postępowanie, powołując się na podstawę z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., której upatrywano w podjęciu zatrudnienia i uzyskaniu dochodu przez stronę. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent R. uchylił decyzję z dnia [...]r., przyznał poprzednie świadczenia na wrzesień 2005 r. i odmówił ich za dalszy okres do sierpnia 2006 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przekroczenia dochodu uprawniającego do świadczeń. Stało się ono ostateczne bez zaskarżenia. Kolejną zatem decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji ustalił, że J.N. pobrał nienależne świadczenie rodzinne i dodatki objęte dotychczasową decyzją w kwocie [...] zł oraz zażądał ich zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po wszczęciu z urzędu postępowania decyzją z dnia [...]r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...]r. zapadłej w wyniku wznowienia postępowania, gdyż uznało za rażące naruszenie prawa uchylenie decyzji z [...]r. w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy pierwszeństwo ma tryb uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art.32 precyzujący przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w tym z powodu pobrania nienależnego świadczenia. Tryb wznowieniowy ma zastosowanie w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie, toteż skoro tam tylko zawarto przepis o nienależnym świadczeniu, to wszczęcie postępowania o wznowienie wyklucza możliwość zastosowania tej instytucji. Następnie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...]r. decyzją z dnia [...]r. uchylono ją i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. doszło do przekonania, że w świetle stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. to postępowanie jest bezprzedmiotowe. Następnie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję z dnia [...]r. z dniem [...]r. albowiem doszedł do przekonania, że J.N. pobrał na jej podstawie nienależne świadczenia, jako że nie powiadomił organu o podjęciu zatrudnienia i dochodach, które nie uprawniały do ich przyznania. Decyzję te organ odwoławczy na skutek odwołania strony uchylił decyzją z dnia [...]r. w celu dokładnego wyjaśnienia czy istotnie doszło do pobrania nienależnego świadczenia, a to w drodze przesłuchania odwołującego się i pracownika organu, gdyż w odwołaniu wskazywano na poinformowanie organu o tym fakcie. Nadto polecono poprawnie ustalić datę ewentualnej utraty prawa do świadczeń. Wykonując te zalecenia organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchał J.N. i pracownika MOPS K.N., nadto przeprowadził dowody z dokumentów. Na tej podstawie wydał decyzję z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu skonstatował, iż na mocy decyzji z dnia [...]r. pobrano nienależne świadczenia rodzinne w rozumieniu art.30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż istniały okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń, a strona była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego prawo do tych świadczeń nie istniało. Ustalono je i świadczenia wypłacono, gdyż uprawnienie to wynikało z dołączonych do wniosku dokumentów, zaś strona nie powiadomiła organu o podjęciu zatrudnienia od dnia [...]r. W tym zakresie organ ocenił wiarygodność zeznań strony i przesłuchanego w sprawie świadka, nie dając wiary twierdzeniom, wedle których doszło do owego powiadomienia. J.N. nie potrafił bowiem wskazać konkretnej osoby, zaś pracownik, który go obsługiwał temu zaprzeczył. W konsekwencji czego organ zważył, iż wynagrodzenie za pracę w Przedsiębiorstwie "A" stanowi dochód uzyskany w rozumieniu przepisów wyżej cytowanych: ustawy i rozporządzenia. Dokonując weryfikacji dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do świadczeń, organ ustalił, iż wyniósł on netto [...] zł na osobę w rodzinie. Był zatem wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 583 zł oraz przekraczał kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 43 zł. Dlatego od 1 września 2005 r. wnioskodawca utracił prawo do przedmiotowych świadczeń. Odwołanie eksponujące brak zamiaru pobrania nienależnych świadczeń, powiadamianie o wszystkich faktach i wykonywanie poleceń pracowników MOPS, a w konsekwencji uznające decyzję tę za niezrozumiałą i niesłuszną, nadto wskazujące na brak możliwości zwrotu świadczeń, nie odniosło skutku. Organ drugiej instancji zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Przedstawiając w jej uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz brzmienie art.32 ust.1 i art.30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, iż strona z powodu podjęcia pracy i uzyskania wynagrodzenia utraciła prawo do świadczeń, gdyż przekroczyła kryterium dochodowe. Nie dało wiary odwołującemu się, że powiadomił o tym fakcie wcześniej niż składając wniosek na nowy okres zasiłkowy w dniu [...]r., bowiem nie przedstawił on na tę okoliczność przekonywującego dowodu. Tymczasem był pouczony o obowiązku powiadamiania organu o zmianach w swej sytuacji. Wynagrodzenie za pracę jest więc dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast dochód za rok 2004 należy potraktować jako dochód utracony pomniejszający po myśli art.5 ust.4 tej ustawy dochód rodziny. W wyniku tych operacji dochód rodziny wynosił [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...]zł, zatem przekracza ustawowe kryterium. W konsekwencji czego rodzice A.N. nie mieli prawa do świadczeń od 1 września 2005 r., stąd pobrane kwoty do dnia 31 sierpnia 2006 r. stanowią nienależne świadczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się uchylenia obu przywołanych wyżej decyzji, wywodząc w jej uzasadnieniu, iż nigdy nie ukrywał swoich dochodów, dostarczał żądane zaświadczenia, wobec czego nie czuje się winny, ani zobowiązany do zwrotu pobranych świadczeń. Zapadłe decyzje uważał za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi powołało się na argumenty przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek z powodów wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Naruszenia prawa materialnego lub procesowego mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy albo stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uzasadniają wzruszenie zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 tej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, a więc z urzędu bierze pod rozwagę naruszenia prawa nie podniesione przez strony, zaś po myśli art.135 tej ustawy władny jest objąć kontrolą również inne decyzje podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny zgodności z prawem zapadłych w sprawie decyzji, Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowił m.in. art.32 ust.1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej (błędnie nazwanego MP i PS) z dnia 2 czerwca 2005 r., bowiem te przepisy ujęto w podstawie prawnej decyzji organu I instancji (w decyzji zaskarżonej podstawy materialnoprawnej zabrakło). Zgodnie z ich treścią organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, m.in. wówczas, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, przy uwzględnieniu reguł dotyczących obliczania dochodu, w tym dochodu uzyskanego. Przy czym osobą, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne jest m.in. ta, której wypłacono świadczenia rodzinne mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub części, jeżeli była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji wyjawił, że powodem podjętego rozstrzygnięcia były okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Uzasadniając decyzję powołano się na fakt podjęcia przez skarżącego z dniem [...]r. zatrudnienia, o którym nie powiadomił organu, i osiągnięcia dochodów przekraczających kryterium, od którego zależne jest prawo do przedmiotowych świadczeń. Ustalenia te, jak też dokonaną ocenę wiarygodności dowodów, podzielił i powielił organ drugiej instancji, w konsekwencji czego swe rozstrzygnięcie oparł na takiej samej podstawie prawnej. Ta uproszczona synteza badanych w niniejszej sprawie decyzji pozwala na wyprowadzenie kilku konkluzji. Po pierwsze należy zaakcentować pobieżne ustalenia faktyczne i ocenę wiarygodności dowodów oraz rozważania faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy. Tymczasem utrwalony jest pogląd, wedle którego również ten organ jest powołany do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, bowiem jest ona rozpatrywana dwukrotnie. Zatem nie jest on tylko organem kontrolującym prawidłowość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Toteż do jego obowiązków należy, tak jak w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, poczynienie ustaleń faktycznych, ocena wiarygodności dowodów, dokonanie rozważań faktycznych i prawnych. Po wtóre w zasadzie podzielić można wynik oceny wiarygodności dowodów w zakresie zeznań skarżącego i świadka K.N. W konsekwencji czego jako prawidłowe zdaje się jawić ustalenie, że skarżący nie powiadomił w odpowiednim czasie o podjęciu zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "A". Po trzecie obie decyzje uchylają się spod kontroli legalności w zakresie dochodów rodziny poczynając od miesiąca sierpnia 2005r. W tej materii ich uzasadnienia nie spełniają ustawowych wymogów, gdyż nie prezentują jakichkolwiek danych liczbowych obejmujących wielkość dochodu rodziny, z uwzględnieniem wynagrodzenia za pracę w Przedsiębiorstwie "A", stanowiącego dochód uzyskany, oraz dochodu utraconego, którym był zasiłek dla bezrobotnych skarżącego (p. odpowiednio art. 3 pkt 24 lit. c i art. 3 pkt 23 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Co więcej, organ pierwszej instancji nie uwypuklił kwestii dochodu utraconego ani w części opisowej ani w części podstawy prawnej decyzji (przytoczył tylko § 18, pomijając § 17 cytowanego wyżej rozporządzenia). Jakkolwiek wspomina o nim organ drugiej instancji, to skoro oba organy wykazują ten sam wynik co do dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego, wątpliwe jest, aby go uwzględnił. W uzasadnieniach obu decyzji brak jest jakichkolwiek obliczeń matematycznych, przeto uchylają się one spod oceny legalności, bo nie sposób w takim stanie ocenić prawidłowości obliczenia dochodu istotnego z punktu widzenia prawa do spornych świadczeń, który był powodem uchylenia decyzji z dnia [...]r. Sądy administracyjne są powołane wyłącznie do badania zgodności z prawem aktów administracyjnych, przeto nie mogą zastąpić tych organów; postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, toteż niepodobna na tym etapie sprawy takich operacji dokonywać. Skutkiem tego wykluczone jest badanie czy istotnie wysokość dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego przekraczała wówczas ustawowe kryterium. Po czwarte zastrzeżenia Sądu budzi przyjęty przez organy orzekające w sprawie reżim prawny. Oto bowiem art.30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zdaje się mieć zastosowanie do stanów faktycznych, w których wskazane w nim okoliczności wystąpiły po przyznaniu prawa do świadczeń, a więc po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Wskazuje na to użycie zwrotów "ustanie lub zawieszenie...albo wstrzymanie". Ustać może uprawnienie, jak też zawiesić można uprawnienie, już istniejące, a zatem do zastosowania tych instytucji może dojść na skutek następczych zmian. Istnienie tych okoliczności wcześniej, tj. przed wydaniem decyzji, skutkować powinno decyzją odmowną. Jeśli jednak okoliczności te istniały w tej dacie, a nie były znane organowi, to wówczas właściwszą podstawą naprawienia wadliwości zdaje się być instytucja wznowienia postępowania (choć w takim wypadku wątpliwa byłaby możliwość dochodzenia zwrotu nienależnego świadczenia). Skoro jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało inną drogę, podstawy prawnej dla załatwienia niniejszej sprawy można byłoby poszukiwać w przepisie art. 30 ust.2 pkt 2 cytowanej ustawy, a ściślej w jej zdaniu ostatnim. Wedle brzmienia tego przepisu nienależne świadczenie to świadczenie, które przyznano lub wypłacono w innych niż na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. W okolicznościach sprawy chodzić mogłoby o to, czy skarżący składając wniosek w dniu [...]r. wiedział o przyszłym zatrudnieniu, a jeśli nie to, czy ten fakt w sytuacji braku powiadomienia o nim organu, można potraktować jako podstawę przyjęcia pobrania nienależnego świadczenia w opisanych ustawowo warunkach. W takim wypadku rzeczą organów orzekających byłoby ustalenie czy skarżący wprowadził w błąd organ, a więc czy świadomie zataił fakt podjęcia zatrudnienia od [...]r. W tym jednak kierunku organy postępowania nie przeprowadziły, zatem sprawa z tego punktu widzenia nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Zapadłe decyzje są więc nie tylko niemożliwe od skontrolowania pod względem legalności, ale i przedwczesne. W rozpatrywanej naruszono przeto przywołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Ta konkluzja uzasadnia pogląd o istotnych wadach decyzji, w konsekwencji których podlegały one uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – po uzupełnieniu materiału sprawy o dowód z przesłuchania strony oraz ewentualnie inne dowody, które organ uzna za potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, ustali czy skarżący świadomie wprowadził w błąd co do faktu zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "A", a więc wyjaśni jego zamiar w tym zakresie. Następnie dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, uznając za trafną dotychczasową jego ocenę. W dalszej kolejności dokona prawidłowej interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnej z powyższymi wskazaniami Sądu i ewentualnie powiąże ten przepis z dyrektywą zawartą w art.32 ust.1 tej ustawy. Wniosek o pobraniu nienależnego świadczenia wymaga poprzedzenia ustaleniami i operacjami matematycznymi w zakresie osiąganego dochodu, dochodu uzyskanego i dochodu utraconego, które winny być przedstawione w uzasadnieniu ewentualnej decyzji. Uwzględni organ bogate orzecznictwo sądowe w tej materii, które dostępne jest m.in. w formie elektronicznej pod adresem: orzecznictwo.nsa.gov.pl bezpośrednio oraz przy wykorzystaniu stron sądów administracyjnych w BIP, w tym przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 998/08. W razie braku podstaw do wydania decyzji o nienależnym świadczeniu w tym trybie organ umorzy wszczęte (nota bene niepotrzebnie wielokrotnie, bo wystarczy uczynić to raz) postępowanie w omawianej materii, przechodząc ewentualnie na tryb nadzwyczajny. Rozstrzygnięcie umotywuje organ wedle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak p.1 w sentencji. Wyrzeczenie oparte o przepis art. 152 tej ustawy pominięto ze względu na ustalający charakter badanych decyzji.