IV SAB/Po 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz E. W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem kosztów postępowania /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski Burmistrz Miasta K ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) znak (...) ustalił na wniosek B. i Z. K. warunki zabudowy i zagospodarowania trenu dla inwestycji polegającej na: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. rozbudowie płyty gnojowej, 3. budowie zbiornika na gnojówkę, 4. budowie silosów na kiszonki, przewidzianej do realizacji na działkach położonych w L.: nr (...) przy ul. K. (...) i nr (...) przy ul. M. Decyzja ta została następnie zmieniona, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia (...) nr (...) w ten sposób, że pierwotną treść zastąpiono ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: 1. przebudowie silosów na oborę, 2. przebudowie płyty gnojowej, 3. budowie zbiornika na gnojówkę, 4. budowie silosów na kiszonki na działce nr (...) położonej w L. przy ul. M.. "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w odległości 8 m od granicy działki nr (...). Załącznik graficzny do decyzji (...) z dnia (....) otrzymuje formę jak załącznik do niniejszej decyzji". Wnioskiem z dnia (...), który wpłynął do Urzędu Miejskiego w K. dzień później, E. W. – właścicielka sąsiedniej działki nr (...), zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tej drugiej, opisanej decyzji z dnia (...) zmieniającej wcześniejszą decyzję z dnia (...), obejmującą silosy na kiszonkę (...)". Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) nr (...). Żądanie E. W. dotyczące stwierdzenia nieważności tego postanowienia i bezczynność organu w tej sprawie były przedmiotem innego postępowania. W niniejszej sprawie E. W. wniosła do Sądu - po uprzednim wezwaniu organu administracyjnego do usunięcia naruszenia prawa – skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie załatwienia jej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr(...), którym to postanowieniem wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pierwszej, opisanej na wstępie, decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...). Żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia z dnia (...) nr (...), wszczynającego postępowanie nieważnościowe, pełnomocnik skarżącej J. K. nadał przesyłką pocztową dnia (...) (k. 9 i 10 akt administracyjnych nr SKO-rep.(...)). W pisemnej odpowiedzi z dnia (...) Kolegium poinformowało, że na postanowienie wszczynające postępowanie nieważnościowe nie przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.) i można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium powtórzyło tę argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 50/08, odrzucił skargę w sprawie ze skargi E.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej jako: SKO) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu podano, że "w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego jest dopuszczalna tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, to znaczy w tych sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ppsa - nie jest zwłaszcza wymienianym w pkt. 2 postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie w sprawie, względnie postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa), przepisy o stwierdzeniu nieważności (art. 156 - 159 kpa) stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Skoro zaś nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego i wobec tego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa jako niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej na to postanowienie pełnomocnik skarżącej, podając jako podstawę art. 174 pkt 2 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, zaskarżył ww. postanowienie w całości i zarzucił Sądowi I instancji wadliwą ocenę, że "skoro zaś nie może być przedmiotem skargi postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu wskazano, że Sądy powinny działać w przewidywalny sposób i nie powinny zmieniać swoich orzeczeń bez wyraźnego powodu. Strona skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w identycznej sprawie, w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygnatura akt II SAB/Po 29/08, uznał, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, to powinien on być załatwiony aktem administracyjnym odmawiającym wszczęcia takiego postępowania, a organ niepodejmujący takiego aktu pozostaje w bezczynności. Zdaniem strony skarżącej, skoro ten sam Sąd, w takiej samej sprawie, już raz uwzględnił skargę to nie powinien, w identycznej sprawie skargi odrzucać. Postanowieniem z dnia 5 maja 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W motywach rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał miedzy innymi na glosę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2002r. sygn. akt II SA/Kr 3161/01, OSP z 2003r. z. 11, poz. 138, w której W. Chróścielewski stwierdził, że skoro skierowanie podania dotyczącego innej formy prawnej niż decyzja czy postanowienie uznaje się za przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności to nie ma przeszkód by to rozwiązanie stosować także do postanowień niezaskarżalnych w drodze zażalenia. Dalej podkreślił, iż nie można zaakceptować twierdzenia Sądu I instancji, który uznał, że skoro przedmiotem skargi nie może być postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania (bo nie kończy postępowania ani nie jest zaskarżalne w trybie zażalenia) to i wszelkie akty w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności, a więc i bezczynność polegająca na braku stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie są zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przeciwnie, to znaczy, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winna posiadać formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Konsekwencją tego jest to, że brak takiego postanowienia (jego niewydanie przez organ) może świadczyć o bezczynności organu administracji. Tym samym nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że bezczynność polegająca na braku rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. to, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można skarżyć do sądu administracyjnego bezczynność organu w wydaniu takiego postanowienia, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. W niniejszej sprawie skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności postanowienia, które nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancyjnym. W myśl art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107§2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie- również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149§3, 151§1, 157§1 i 158 wydaje się postanowienie. Za trafny zatem uznać należy pogląd w myśl którego z przepisu art. 126 kpa wynika, że do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, nie stosuje się przepisów o stwierdzeniu nieważności, to jest art. 156-159 kpa. Innymi słowy, weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 i następne kpa może się odnosić tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie . W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy a jeśli tak to jaki akt wydać należało celem załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie. Art. 126 kpa na to pytanie wprost odpowiedzi nie udziela. Rozważania winny obejmować badanie podstaw formalno - prawnych, w tym zaistnienie negatywnych przesłanek podmiotowych bądź przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką negatywną o charakterze podmiotowym będzie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności danego aktu przez osobę, która nie ma legitymacji strony w postępowaniu, bądź stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast jedną z przesłanek przedmiotowych jest niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy (skierowane podanie o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności). Zdaniem Sądu w przypadku stwierdzenie zaistnienia negatywnych przesłanek jedynym rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia winna być odmowa wszczęcia takiego postępowania. Do postanowień niezaskarżalnych zgodnie z regulacją zawartą w art. 126 kpa nie odnosi się bowiem tryb weryfikacji z art. 156-159 kpa ( identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt. I SA1524/97, LEX 44508 ; a także w wyroku z dnia 18.03.2002r., sygn. akt. IV SAB 69/01 , W.Chrościelski; glosa do wyroku NSA z dnia 09.09.2002r. II SA/Kr 3161/01; OSP 2003, z 11., poz.138. Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). A zatem skoro w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył niezaskarżalnego postanowienia z dnia (...) nr (...) o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) znak (...) w przedmiocie warunków zabudowy to w myśl przedstawionych wyżej wywodów należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Nie podejmując działań w tym względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pozostawało w bezczynności. Złożoną w trybie art. 149 p.p.s.a. skargę należało uznać za zasadną, co czyniło koniecznym zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego wniosek. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 225 p.p.s.a zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów obejmujących wpis od skargi (...) zł, wpis od skargi kasacyjnej (...) zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości opłat oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003r. Nr 221, poz. 2193)), wynagrodzenie pełnomocnika (...) zł, zastępstwo procesowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (...) zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (...)zł (§14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349)) /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus /-/ P. Miładowski Za nieobecnego sędziego /-/ P. Miładowski