I OSK 929/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 664/07 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w K. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta Jeleniogórski, w oparciu o art. 3 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459), odmówił przekształcenia nieruchomości położonej w Karpaczu, oznaczonej jako działka nr [...]. Organ wskazał, że prawo wieczystego użytkowania tej działki powstało na rzecz Zakładów [...] "[...]" na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464) o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] października 1995 r. Grunt ten przeznaczony był na cele wypoczynkowe. Jednocześnie stwierdzono nieodpłatne nabycie przez przedsiębiorstwo prawa własności budynku wypoczynkowego położonego na tej działce. Następnie, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2005 r., prawa te nabyli E. i B. H. Zgodnie z ustawą przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, przy czym stan ten powinien istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Działka nr [...] nie była w tej dacie zabudowana na cele mieszkaniowe i dlatego nie została spełniona przesłanka przekształcenia. W odwołaniu od ww. decyzji B. H. stwierdził, że według ustaleń planu miejscowego działka spełnia ustawową przesłankę przekształcenia. Według zapisu w księdze wieczystej z dnia [...] marca 1955 r. nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym i skarżący zamierza przywrócić domowi jego pierwotną funkcję. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze podało, że umową z dnia [...] października 1961 r. A. G. sprzedała przedmiotową nieruchomość Przedsiębiorstwu Państwowemu - [...] Zakładom [...] w Łodzi. Nieruchomość obejmowała dom mieszkalny o 12 izbach. Przedsiębiorstwo nabyło nieruchomość z przeznaczeniem na ośrodek kolonijny dla pracowników. Organ podkreślił zatem, że wnioskodawcy są właścicielami budynku przeznaczonego na cele wypoczynkowe. Działka w dacie powstania prawa wieczystego użytkowania również określana była jako przeznaczona na cele wypoczynkowe. Według planu miejscowego nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki, z zachowaniem istniejącej zabudowy wielorodzinnej, zaś w rejestrze gruntów określona została jako inne tereny zabudowane (symbol Bi). Działka nie jest zatem nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, nawet jeśli do 1961 r. posadowiony był na niej budynek mieszkalny. Od tej daty wszelkie czynności cywilnoprawne i akty administracyjne odnoszące się do tej działki określały jej przeznaczenie jako niemieszkalne i wykorzystywana była faktycznie na cele wypoczynkowe. Z kolei ustawowy wymóg przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości na cele mieszkaniowe nie odnosi się do nieruchomości zabudowanych i już wykorzystywanych w innym celu. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył B. H. Wskazał, że w odniesieniu do działek zabudowanych znaczenie ma zarówno przesłanka ich zabudowania na cele mieszkaniowe (faktyczny sposób korzystania z nieruchomości), jak też przesłanka alternatywna, przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową, w obu przypadkach według stanu na dzień [...] października 2005 r. Samo więc wykorzystywanie działki na cele niemieszkalne nie pozwala jeszcze na odmowę przekształcenia, o ile w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Ustawa odwołuje się do pierwotnego celu zabudowy, a przecież na działce został wzniesiony budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego o istotnej dla stosowania ustawy zmianie sposobu korzystania z budynku nie może decydować wykonanie w nim robót innych niż budowa, albo przeciwnie, może o niej decydować przebudowa nie będąca budową. Przy ocenie tej zmiany, według art. 71 ustawy - Prawo budowlane, nie powinna być istotna sama zmiana sposobu użytkowania budynku, który nadal pozostał budynkiem mieszkalnym. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że z żądaniem przekształcenia wystąpić mogą osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 13 października 2005 r.- zgodnie z art. 10 tej ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że nieruchomości już zabudowanych nie dotyczy przesłanka ich przeznaczenia pod taką zabudowę. Nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe to jednocześnie nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę i niepotrzebne byłoby wyodrębnianie z nich nieruchomości zabudowanych. Oceniając z kolei znaczenie okoliczności, że do 1961 r. nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, zaś od tej pory budynek na niej położony był wykorzystywany na cele wypoczynkowe, Sąd I instancji stwierdził, że decydująca jest przesłanka aktualnego przeznaczenia nieruchomości. W odniesieniu do działki skarżącego plan nie przewiduje jej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a ustawodawca nie stworzył zachęty prawnej do przywracania pierwotnej funkcji zabudowy, funkcji mieszkaniowej, gdy aktualnie zabudowa nie ma celu mieszkaniowego. Przekształcenie prawa dotyczy nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, czyli obecnie wykorzystywanych w ten sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał, że skoro ustawodawca wyraźnie wymaga istnienia przesłanek przekształcenia prawa na dzień wejścia w życie ustawy, to ich brak, nawet łatwo usuwalny, nie mógł być pomijany przy jej stosowaniu. Nie było zatem istotne, jaki był pierwotny cel zabudowania nieruchomości, gdy obecnie nie jest on realizowany. Bez wpływu jest też okoliczność, że plan miejscowy dopuszcza dalsze istnienie (obecnie niepożądane) budynku realizującego pierwotny cel mieszkaniowy, a ponadto, że zmiana funkcji budynku nie wymagała być może wykonania robót budowlanych obecnie nie kwalifikowanych jako budowa. W art. 1 ust.1 ustawa zawiera wyraźne podkreślenie znaczenia charakteru mieszkaniowego nieruchomości, czy to już zabudowanych na cele mieszkaniowe, czy to mających służyć takiej zabudowie w przyszłości. Sąd nie dostrzegł podstaw do rozszerzającej wykładni przesłanek ustawowych przekształcenia prawa i objęcia nim nieruchomości zabudowanych w odległych czasach na cele mieszkaniowe, obecnie nie realizowane, bądź też wykładni prowadzącej do łącznego stosowania przesłanek objętych alternatywą rozłączną. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r. skargę kasacyjną złożył B. H. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie ustalił, że E. i B. H. nie spełnili warunków niezbędnych do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Ustawa o przekształceniu jasno stanowi w art. 1, że przekształcenie dotyczy użytkowników wieczystych nieruchomości "zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę". Chodzi zatem o pierwotny cel zabudowy gruntu, gdyż inaczej ustawodawca określiłby takowe jako "przeznaczone do używania jako budynki mieszkalne", nie odwołując się do celu jego zabudowy, a do przeznaczenia. To samo tyczy się drugiej części przepisu o alternatywie rozłącznej, gdzie ustawodawca pozwala na przekształcenie we własność gruntów "przeznaczonych pod taką zabudowę", a nie niezabudowanych przeznaczonych pod taka zabudowę. Ustawodawca nie określa też konieczności uzależnienia rejonu, w jakim znajduje się nieruchomość, od uznania jej za przeznaczoną do zabudowy na cele mieszkalne, jak również nie ogranicza przeznaczenia nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy od braku możliwości zmiany jej przeznaczenia. Nie stanowi również, kto jest właściwy do określenia takiego przeznaczenia, co tym samym daje podstawę do odwołania się do pierwotnego celu i charakteru takiej nieruchomości. W istocie nie ma znaczenia, w ocenie autora skargi kasacyjnej, sam sposób obecnego wykorzystywania nieruchomości (chodzi jedynie o założony i zrealizowany cel), skoro ustawa odwołuje się do pierwotnego celu zabudowy. Jeżeli z pozwolenia na budowę lub z innych dokumentów wynika, iż podstawowym celem zabudowy był cel mieszkaniowy, to fakt wykorzystywania budynku na cele komercyjne nie ma znaczenia, jeżeli nie nastąpiło to na skutek prac budowlanych kwalifikowanych jako budowa. Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że sformułowanie "zabudowane na cele mieszkaniowe" należy dodatkowo odczytywać przez pryzmat ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W świetle art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę. Tym samym tylko powyższe czynności stanowią o tym, iż nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe. Jeśli więc pierwotnie nawet wzniesiono budynek usługowy, ale przebudowano go na cel mieszkaniowy, to spełniona została przesłanka "zabudowania na cele mieszkaniowe". Ponadto w zrozumieniu art. 71 ustawy - Prawo budowlane do zmiany sposobu użytkowania potrzebne są pewne fizyczne zmiany w budynku, czy też fakt zaistnienia niebezpieczeństwa. Sama zmiana przeznaczenia budynku nie stanowi podstaw do twierdzenia, że budynek nie był wybudowany w innym celu, czyli wybudowany na cele mieszkaniowe. Również zmiana sposobu użytkowania lokali w budynku mieszkalnym nie ma wpływu na dopuszczalność przekształcenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Oznacza to, że miarodajny w sprawie jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia. Warto również dodać, że wprawdzie zarzut kasacyjny odnosi się tylko do art. 1 ustawy, podczas gdy artykuł ten dzieli się na 5 ustępów, z czego ustęp 2 jeszcze na 2 punkty, to z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na ustęp 1, zarzut uznać należało za prawidłowo postawiony. Nie oznacza to wszakże, że jest on usprawiedliwiony. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy o przekształceniu (...) osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż dla przyjęcia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, decydujący jest stan z chwili wejścia ustawy w życie, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. Konsekwentnie zatem zmiana przeznaczenia budynku mieszkalnego na inny cel (w tym przypadku na cel wypoczynkowy, turystyczny, rekreacyjny) przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu (...) wyklucza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla dokonania takiej oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, niezakwestionowanego przecież w skardze kasacyjnej, nie bez znaczenia jest treść ostatecznej decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 26 października 1996 r., stwierdzającej nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "[...]" w Łodzi prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, a przeznaczonego na cele wypoczynkowe i prawa własności budynku wczasowego, a nie mieszkalnego. Jeśli zatem chodzi o zakwalifikowanie nieruchomości jako zabudowaną na cele mieszkaniowe – przesądzający jest sposób użytkowania istniejącej zabudowy w dniu 13 października 2005 r. Nie zmienia tego treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który zalicza przedmiotowy teren do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale również usług turystycznych. Przekształceniu podlegają też nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na cel inny niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...), a zatem skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.