II OSK 1040/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Firmy Inwestycyjnej "[...]" Spółka Akcyjna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 162/06 w sprawie ze skargi E. L. i W. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza solidarnie od E. i W. L. na rzecz Firmy Inwestycyjnej "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi E. L. i W. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 162/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, E. i W. L. pismem z dnia 13 czerwca 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, złożyli wniosek o wydanie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o odłączeniu od sieci gazowej budynku przy ul. [...] w Krakowie i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyżej wymienieni wnioskodawcy uzasadniali swoje żądanie tym, iż jak wykazało prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, przedmiotowy budynek został zbudowany z licznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, między innymi dokonano zmian układu wewnętrznego instalacji gazowej i przewodów kominowych. Budynek został zasiedlony i jest użytkowany bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takim stanie użytkowanie instalacji gazowej, zdaniem wnioskodawców, stwarza realne zagrożenie dla życia mieszkańców sąsiednich budynków. Pismem z dnia 27 czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek E. i W. L. w sprawie wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, o odłączeniu od sieci gazowej budynku przy ul. [...] w Krakowie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. umorzył postępowanie w powyższej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jako przyczynę umorzenia postępowania organ w uzasadnieniu decyzji wskazał to, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego dotyczą utrzymania obiektów budowlanych w trakcie ich użytkowania, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Budynek przy ul. [...] nie otrzymał takiego pozwolenia i jest prowadzone aktualnie postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych zmian w budowie przedmiotowego budynku. E. i W. L. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, gdyż nie zgadzali się z poglądem, że przepis art. 66 Prawa budowlanego ma tylko zastosowanie do obiektów użytkowanych na podstawie stosownego pozwolenia. Postępowanie w sprawie samowolnie wprowadzonych zmian przy budowie budynku przy ul. [...] trwa od 2003 r. bez żadnych konkretnych rozstrzygnięć. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odmawiając "wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości poprzez odłączenie przedmiotowego budynku od sieci gazowej w budynku przy ul. [...] w Krakowie z jednoczesnym nałożeniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji". W ocenie organu odwoławczego prawidłowa jest interpretacja przepisów rozdziału 6 i art. 66 Prawa budowlanego, że mają one zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych, wybudowanych legalnie i przyjętych do użytkowania zgodnie z obowiązującą procedurą, tj. zgodnie z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Do obiektów wybudowanych samowolnie bądź z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 Prawa budowlanego, na co wskazuje również systematyka tej ustawy. Wiadomo również, że na wniosek E. i W. L. prowadzone jest takie postępowanie ([...]). Natomiast zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec wyraźnego żądania podmiotów wnioskujących o wydanie konkretnej decyzji administracyjnej, przy jednoczesnym braku podstaw do wydania takiej decyzji, należało wydać decyzję odmowną (tj. załatwiającą sprawę co do istoty). Powyższą decyzję dnia [...] grudnia 2005 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. i W. L. zarzucając jej naruszenie art. 66 Prawa budowlanego. Wskazali, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania środka opisanego w powołanym przepisie, a stanowisko organów nadzoru budowlanego dopuszczające jego zastosowanie wyłącznie do obiektów wybudowanych legalnie i oddanych do użytkowania nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie budowlanym. Niewydajnie decyzji na podstawie art. 66 stwarza zagrożenie życia, zdrowia i mienia przez cały czas niezbędny do zakończenia postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest prowadzone przed organem I instancji w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznał, że obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. W konsekwencji niewłaściwej wykładni przepisu art. 66 Prawa budowlanego, zaniechano wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, by ograniczać zastosowanie art. 66 wyłącznie do obiektów powstałych i oddanych do użytku zgodnie z przepisami. Istotą tego przepisu jest usunięcie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Dla realizacji tego celu organ nadzoru budowlanego ma możliwość odstąpienia od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Budynek przy ul. [...] w Krakowie faktycznie jest już zamieszkany, możliwe więc jest, że korzystanie w tym budynku z instalacji gazowej wykonanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także ich mienia. Odmowa przeprowadzenia postępowania w zakresie art. 66 Prawa budowlanego ze względu na to, że w sprawie tego samego budynku już od kilku lat toczy się postępowanie legalizacyjne, stanowi naruszenie art. 66, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., który nakazuje uwzględnić słuszny interes obywateli. Pełnomocnik Firmy Inwestycyjnej [...] S.A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że może on mieć zastosowanie do budynku, który nie został oddany do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego, – naruszenie przepisów postępowania, mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu decyzji mimo braku naruszenia przez organ administracji przepisów art. 66 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe naruszenia, wnosi się w skardze kasacyjnej o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż zaskarżonym wyrokiem został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a przez przyjęcie przez Sąd, że odmawiając wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organ naruszył przepis prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszył przepisy postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 66 Prawa budowlanego, które w tej sprawie nie powinny mieć zastosowania, skoro na przedmiotowy budynek przy ul. [...] w Krakowie nie uzyskano jeszcze wymaganego pozwolenia na użytkowanie i jest w toku postępowanie legalizacyjne (art. 50, 51 Prawa budowlanego). Faktycznie natomiast, co też wynika z akt sprawy, budynek ten jest użytkowany przez bliżej nieokreśloną liczbę osób. Bezspornym też, jak się wydaje jest, że budynek ten został zbudowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym od 2003 r. toczy się postępowanie mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne należało brać pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie naruszeniem przepisów Prawa budowlanego jest użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (art. 54, 55) i w takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wymierzyć inwestorowi karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07). Nie do przyjęcia w świetle obowiązujących przepisów jest również to, że od sześciu prawie lat toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie budynku przy ul. [...] w Krakowie, bez widoków na jego zakończenie, co wynika z wyjaśnień W. L. złożonych na rozprawie. Wszystkie te fakty, świadczące o naruszeniu prawa przez inwestora i przez organy nadzoru budowlanego, przez ich wyjątkową opieszałość i niemożność wyegzekwowania zachowań zgodnych z prawem, wymagają niewątpliwie stosownej reakcji organów wyższego stopnia, gdyż do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1). Nie można jednak w takiej sytuacji widzieć jedynego środka zaradczego w wydaniu decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego skoro od lat toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny jednocześnie prowadzić dwa postępowania jedno w trybie art. 51 a drugie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i to chyba są te działania, kiedy zdaniem Sądu, "organ nadzoru budowlanego ma możliwość odstąpienia od ogólnych zasad postępowania administracyjnego" (s. 5 uzasadnienia wyroku). Tego ostatniego stwierdzenia, nie można zapewne traktować jako "wskazania co do dalszego postępowania" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., bowiem nie tędy droga i gdzie jak gdzie, ale w postępowaniu organów administracji publicznej, nie można kierować się dewizą, że cel uświęca środki. Prowadzone od 2003 r. postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, powinno doprowadzić obiekt ten do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub do rozstrzygnięcia najbardziej niekorzystnego dla inwestora, jeżeli nie będzie innej możliwości, bez odwoływania się do działań ekstraordynaryjnych, tak jak to zaleca Sąd w zaskarżonym wyroku. W ramach prowadzonego postępowania, mającego na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i na podstawie zgromadzonego tam materiału dowodowego, organ nadzoru budowlanego zapewne jest w stanie ocenić, czy wykonana w budynku przy ul. [...] instalacja gazowa stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, jak twierdzą skarżący, czy też nie. I w ramach tego postępowania należy podjąć działania adekwatne do istniejącego stanu sprawy. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej i wcześniej w zaskarżonej decyzji, że przepisy art. 66 nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie mogą być one konkurencyjne w stosunku do przepisów w oparciu, o które toczy się postępowanie w tej sprawie (art. 51 Prawa budowlanego). Zakres postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie od 2003 r., powinien obejmować swym przedmiotem również i te sprawy, które są możliwe do uregulowania w drodze wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Nie ma więc potrzeby wszczynania nowego postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym, pokrywającego się z postępowaniem będącym w toku, tym bardziej że to postępowanie, które się toczy ma dalej idące możliwości w zakresie końcowego rozstrzygnięcia sprawy, niż decyzja wydana na podstawie art. 66. Systematyka i redakcja przepisów przyjęta w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, skłania też do przyjęcia poglądu, że do takich obiektów jak przedmiotowy budynek przy ul. [...] w Krakowie, powinny mieć w pierwszej kolejności zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy, a nie przepisy zamieszczone w rozdziale 6 tej ustawy. Należy też zauważyć, że adresatem przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 ustawy jest w pierwszej kolejności inwestor, natomiast adresatami przepisów zamieszczonych w rozdziale 6 są "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego", co wskazuje jednoznacznie na to, że przepisy rozdziału 6 powinny mieć zastosowanie po zakończeniu procesu budowlanego, którego uczestnikiem zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego, jest inwestor a nie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepisy ustawy – Prawo budowlane podobnie, jak i przepisy każdej innej ustawy mogą być skuteczne, jeżeli organy je stosujące przestrzegają prawa tzn. stosują prawidłowo przepisy i egzekwują ich wykonanie. W przeciwnym jednak przypadku, jak w niniejszej sprawie, dochodzi do sytuacji, w których osoby trzecie mają prawo sądzić, że jest naruszany przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, proces budowlany formalnie jeszcze nie został zakończony, chociaż faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu. Jednak działania faktyczne naruszające prawo, nie powinny być jedynym czynnikiem wyznaczającym organom nadzoru budowlanego kierunek działań. Organy nadzoru budowlanego, do których należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa, powinny z urzędu podejmować działania zmierzające do realizacji ich zadań ustawowych, nie dopuszczając do sytuacji, w których obywatele mogą mieć obawy z powodu zagrożenia życia, zdrowia lub bezpieczeństwa mienia. Jeżeli organy nadzoru budowlanego dopuściły faktycznie do użytkowania budynku, pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie i jeżeli pozwoliły na podłączenie budynku do sieci gazowej, mimo dokonanych zmian układu wewnętrznego instalacji gazowej i przewodów kominowych, to powinny przynajmniej od inwestora egzekwować wykonanie obowiązków wynikających z art. 62 Prawa budowlanego, co mogło by wykluczyć istnienie zagrożeń, których obawiają się skarżący. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6) odwołał się do art. 7 k.p.a., jednak tylko do tej części tego przepisu, która nakazuje uwzględnić "słuszny interes obywateli", szkoda, że przy orzekaniu w tej sprawie nie wzięto też pod uwagę pozostałej części tego przepisu, mówiącej o tym, że "w toku postępowania organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny". Poza tym organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie prawa, co jest odzwierciedleniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższym odpowiedzialność za prawidłowe stosowanie prawa w postępowaniu administracyjnym ponoszą organy administracji publicznej, a nie strony postępowania. Odmowa wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, jakkolwiek od strony formalnej poprawna, nie usprawiedliwia to jednak istniejącego stanu, w którym od 2003 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne niezakończone merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (art. 104 k.p.a.). Przed ponownym rozpoznaniem sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powinien zażądać od organów nadzoru budowlanego przedstawienia akt administracyjnych toczącego się od 2003 r. postępowania w sprawie budynku przy ul. [...] w Krakowie w celu poznania całości sprawy. Bowiem w oparciu o materiały, którymi w tej chwili dysponuje Sąd, nie można ustalić rzeczywistego obrazu całej sprawy i tego, czy organy nadzoru budowlanego w trakcie toczącego się postępowania kontrolowały sporny budynek pod względem ewentualnego zagrożenia życia, zdrowia jego mieszkańców i mieszkańców z sąsiednich nieruchomości. Ponadto organy nadzoru budowlanego powinny przedstawić wyniki kontroli instalacji gazowej i przewodów kominowych, przeprowadzanych w budynku przy ul. [...], wykluczające jakiekolwiek zagrożenie w tym zakresie. Orzeczenie odmawiające wydania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie może oznaczać braku zainteresowania organów nadzoru budowlanego sprawami bezpieczeństwa mieszkańców omawianego obiektu i mieszkańców sąsiednich budynków. Dokonując wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane, należy mieć przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi i jeżeli bezpieczeństwo to może być zagrożone, właściwe organy powinny stosować wszelkie możliwe środki prawne, które najskuteczniej i najszybciej mogą doprowadzić do usunięcia tego zagrożenia. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, nie może w takim przypadku jak ten, ograniczać się wyłącznie do jednej decyzji, skoro sprawa ma aspekt szerszy, co wymaga wyjaśnienia przed podjęciem kolejnego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było przedwczesne, gdyż z przedstawionych akt sprawy nie wynikało, aby istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.