I OSK 1290/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA: Monika Nowicka (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 238/09 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granicę działki oddala skargę kasacyjną. ` Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. ( sygn. akt II SA/Bk 238/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granicę działki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 4 i art. 107 § 1 k.p.a. a także art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zatwierdzającej granicę działki o nr ewidencyjnym [...] stanowiącej własność J. i J. O. z działką sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...] położoną w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru podniósł, że w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja, w której rozstrzygnięcie organu zostało skierowane do osoby nieżyjącej. Stroną postępowania rozgraniczeniowego był bowiem m. in. J. O. i, który zmarł w dniu 6 kwietnia 1997 r. W tych warunkach stwierdzono, że prowadzenie postępowania administracyjnego, w stosunku do osoby zmarłej i wydanie do niej decyzji, stanowiło rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w/w uchybienie prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności a ponadto wskazało, iż kwestionowana decyzji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego również z tego powodu, że została wydana bez podstawy prawnej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł W. P. , w której zarzucił organowi: błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo Geodezyjne i kartograficzne poprzez niedostrzeżenie faktu, że kwestionowana decyzja reguluje w istocie rozgraniczenie nieruchomości a także błędną wykładnię art. 61 § 4 i art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie, że powyższe rozstrzygnięcie reguluje kwestie majątkowe i nie dotyczy praw osobistych zmarłego. Kwestionowano także interes prawny wnioskodawczyni – J. O. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podnosząc, że brała ona udział w postępowaniu o rozgraniczenie i nie poinformowała organów o śmierci męża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że nie była ona zasadna. J. O. został bowiem potraktowany jako strona postępowania rozgraniczeniowego, które zostało wszczęte w dniu 18 sierpnia 2005 r., choć w tej dacie już nie żył. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2006 r. ( sygn. akt [...] wynikało, iż J. O. zmarł w dniu 6 kwietnia 1997 r. W stosunku zaś m. in. do niego została skierowana kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd podkreślił, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, zatem J. O. i - jako osoba zmarła - nie mógł być stroną postępowania. Postępowanie administracyjne powinno toczyć się z udziałem spadkobierców zmarłego lub kuratora masy spadkowej. W przedmiotowej sprawie udział tych osób pominięto, stąd też wydanie decyzji, dotyczącej sytuacji prawnej osoby, która zmarła, uznać należało za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższej wady – jak wywodził Sąd Wojewódzki - nie usprawiedliwiał fakt zaniechania przez samą wnioskodawczynię – J. O. poinformowania o śmierci męża zarówno organu prowadzącego postępowanie jak i organu właściwego w zakresie geodezji, w celu zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. To na organie prowadzącym postępowanie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia kręgu osób będących stronami w sprawie. Z obowiązku tego organ nie wywiązał się zarówno na etapie wszczęcia postępowania, jak i na etapie wydawania decyzji, pomimo tego, że z protokołu sporządzonego przez geodetę jednoznacznie wynikało, że J. O. nie żyje. Ponadto Sąd stwierdził, że - w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) - organ administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym może wydać trzy rodzaje decyzji. Należą do nich: decyzja o rozgraniczeniu, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą i decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Wobec takiego unormowania nie było dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W związku z powyższym wadliwą była wydana przez Burmistrza Ł. decyzja o zatwierdzeniu ustalonej protokolarnie granicy działek. Do wydania takiego orzeczenia nie było podstawy prawnej – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz cyt. "art. 29 k.p.a. i 30 k.p.a. ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez uznanie, że wydanie decyzji dotyczącej sytuacji prawnej osoby, która zmarła uznać należy za rażące naruszenie prawa; 2) naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnej, merytorycznej kontroli zaskarżonego (cyt.) "postanowienia" z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że takie fakty jak: zaniechanie przez J. O. poinformowania organów administracji o śmierci męża, ustalenie, że niezależnie od okoliczności, jedynie W. P. – jako druga strona postępowania rozgraniczeniowego - jest obarczony skutkami tych zaniedbań i uchybień ze strony J. O. i innych spadkobierców J. O. oraz wadliwa ocena sentencji kwestionowanej decyzji, niezgodna z treścią art. 33 ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne, nie miały wpływu na wady decyzji o rozgraniczeniu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja nie dotyczyła praw osobistych zmarłego a jego spadkobiercy byli w tym postępowaniu reprezentowani przez J. O. a zatem w tej sytuacji nie zachodziło rażące naruszenia prawa. Krytykowano przy tym bierność spadkobierców J. O. , która doprowadziła do tego, że organy administracji nie mogły w sposób ostateczny ustalić stron postępowania. Podkreślano, iż sposób postępowania J. O. dowodził nadużycia przez nią praw podmiotowych w celu realizacji własnego interesu faktycznego tj. ponownego rozpoznawania sprawy o rozgraniczenie. Akcentowano, że Sąd Wojewódzki, przy ferowaniu rozstrzygnięcia, nie uwzględnił zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), z której wynika, że pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa. Wg skarżącego kasacyjnie, nieważność postępowania może występować jedynie w takiej sytuacji, w której strona tylko i wyłącznie nabywająca prawa była osobą nieżyjącą. Ponadto - zdaniem W. P. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zastosował też w przedmiotowej sprawie nadmierny formalizm prawy. W istocie bowiem jedynie w sferze formalnej, sentencja decyzji nieco odbiegała od dosłownej treści art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jej podstawa prawna, uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób jednoznaczny dotykały kwestii rozgraniczenia. Redakcja sentencji natomiast mieściła się w sferze wykładni i w swej istocie nawiązywała do rozgraniczenia. Powyższe – wg skarżącego kasacyjnie – nie pozwalało na uznanie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niestaranny i nie w pełni prawidłowy. Skarżący kasacyjnie stwierdził bowiem, że zaskarżenie opiera na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, co wskazywałoby na podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W końcowym jednak zarzucie, oznaczonym numerem 2c), sformułował zarzut dokonania przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny decyzji Burmistrza Ł. (cyt.) "w sposób rażący z treścią art. 33 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne", co stanowi już w istocie zarzut obrazy prawa materialnego w postaci wadliwej wykładni w/w artykułu. Nadmienić też wypada, że nie wskazano przy tym precyzyjnie odpowiedniej jednostki redakcyjnej wspomnianego artykułu, który ma trzy ustępy a ustęp drugi dzieli się na dwa punkty. Poza tym, zarzut określony w punkcie 1 skargi kasacyjnej a dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. połączono z zarzutem naruszenia art. 29 i 30 przy czym nie wiadomo, który akt prawny skarżący kasacyjnie miał w tym momencie na myśli, gdyż wskazano w tym miejscu na dwie ustawy tj. k.p.a. i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobnie, mało starannie określono też zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2, w którym zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu brak wszechstronnej kontroli zaskarżonego "postanowienia", choć skarga kasacyjna była wniesiona od wyroku a nie postanowienia. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie była ona uzasadniona. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 § 2 k.p.a.). Stroną takiego postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczyć będą skutki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a więc z całą pewnością jest nią osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem badanej decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wypada stwierdzić, że J. O. do której była skierowania decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r., była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Słusznie też zauważył Sąd Wojewódzki, że koniecznym elementem każdego postępowania są jego podmioty. Ażeby można było mówić o istnieniu postępowania musi istnieć bowiem zarówno organ administracji publicznej, mający kompetencje do jego prowadzenia oraz strona ( strony), o której prawach organ ten orzeka w danym postępowaniu. W niniejszym stanie faktycznym istotnie za stronę postępowania w sprawie rozgraniczenia uznano, nieżyjącego już w tym momencie, J. O. i skierowano do niego decyzję. W dacie zaś jej wydawania J. O. nie posiadał już zdolności prawnej, która – w przypadku osób fizycznych – wygasa z chwilą śmierci osoby. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak – jak wyżej wskazano - z jej śmiercią. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to - wg utrwalonego poglądu wyrażanego przez orzecznictwo sądowoadministracyjne - należy przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności bowiem akt taki rażąco narusza prawo ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto w niektórych orzeczeniach wyrażono również pogląd, który podziela skład orzekający w tej sprawie - że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, wypełnia także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.) bo oznacza skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie ( bo do osoby nieistniejącej ) a także, że decyzja taka była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały ( vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 niepubl.). W sytuacji zatem, gdy decyzja administracyjna jest w takim stopniu wadliwa, że wypełnia kilka przesłanek, z których każda z osobna może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, z całą pewnością nie można mówić, iż wyeliminowanie - tak wadliwej decyzji - z obrotu prawnego narusza jakąkolwiek zasadę konstytucyjną, w tym także zasadę proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba stwierdzić, że także nie był on zasadny. Postępowanie J. O. polegające na niepowiadomieniu organu o śmierci męża było oczywiście nieprawidłowe. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zapadłej w 2005 r. decyzji. Skarżący kasacyjnie natomiast, o ile uzna, że na skutek zaistniałej sytuacji poniósł szkodę, ma prawo wystąpić z żądaniem odszkodowawczym, o którego zasadności jednak ( w przypadku sporu) decydować będzie sąd cywilny. Nie budzi wątpliwości także, że prawidłowo Sąd Wojewódzki przytoczył rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wśród tych decyzji jest m. in. decyzja określona w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wg którego winna to być decyzja o rozgraniczeniu. Z tego powodu wydanie decyzji o "zatwierdzeniu" ustalonej protokolarnie granicy jest decyzją z całą pewnością wadliwą. Inną natomiast kwestią jest, czy w tym konkretnym stanie faktycznym, o takiej treści decyzja Burmistrza Ł. mogła być uznana za decyzję rażąco naruszającą prawo. Jednak, aby ten fakt mógł ocenić Naczelny Sad Administracyjny, w skardze kasacyjnej winien być sformułowany zarzut obrazy art. 33 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie uczyniono, jak również ( co wyżej wspomniano) nie określono dokładnej jednostki redakcyjnej art. 33 w/w ustawy. Z powyższych względów biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.