II SA/Bk 238/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej granicę działki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 4 i art. 107 § 1 kpa a także art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240, poz. 2027 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoja decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zatwierdzającej granicę działki o nr geod. [...] stanowiącej własność J. i J. O. z działką sąsiednia o nr geod. [...] położoną przy ul. T. w Ł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Ł. zostało wszczęte na wniosek J. O. We wniosku podniesiono, że rozstrzygnięcie zatwierdzające rozgraniczenie zostało przesłane do wnioskodawczyni, a także do jej małżonka, który nie żyje od 1997 r. W chwili wszczęcia tego procesu administracyjnego oraz w czasie jego całego przebiegu kierowano do niego dokumenty, choć jako osoba nieżyjąca nie był on już stroną tego postępowania. Po rozpoznaniu wniosku Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu l instancji uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której rozstrzygnięcie organu zostało skierowane do osoby nieżyjącej. Podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż traktowany jako strona postępowania rozgraniczeniowego J. O. nie żyje od 6 kwietnia 1997 r. Stwierdzono, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., gdyż uchybienie to prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nadto Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z tego powodu, że została wydana bez podstawy prawnej, co także mieści się w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego organ prowadzący postępowanie, w sytuacji gdy strony nie zawarły ugody, wydaję decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, zatwierdza ustaloną protokolarnie granicę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. P. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyznanie J. O. prawa strony postępowania (brak interesu prawnego do wszczęcia i bycia stroną postępowania). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa z uwagi na to, iż nie zbadano w sposób dogłębny, dlaczego J. O. nie informowała żadnego z organów administracji o śmierci jej męża. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podniósł, iż nie każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej strony pociąga za sobą wadę nieważności decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium zważyło, co następuje. Wskazane w zaskarżonej decyzji powody stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nie budzą wątpliwości. Są to mianowicie następujące przesłanki: - rażące naruszenie art. 61 § 4 i art. 107 § 1 kpa, gdyż organ nie ustalił właściwie kręgu stron postępowania oraz nie oznaczył ich prawidłowo w wydanej decyzji (przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał J. O., który w chwili wszczęcia postępowania już nie żył, lecz jego następcom prawnym, i to z ich udziałem powinno się toczyć postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości). Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek J. O., współwłaścicielki działki nr [...], a organ nie zażądał uzupełnienia wniosku o podpis pozostałych współwłaścicieli tej działki albo o ich zgodę na prowadzenie takiego postępowania. - wydanie decyzji o treści nie mającej podstawy prawnej bowiem powołany w decyzji art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne obliguje organ do rozgraniczenia nieruchomości, a nie do zatwierdzenia ustalonej protokolarnie granicy działek. Końcowo zaznaczono, że wbrew twierdzeniu odwołującego się J. O. jako współwłaścicielka działki nr [...] i jednocześnie wnioskodawczyni była stroną postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia. Wprawdzie po śmierci męża uchybiła wraz z pozostałymi spadkobiercami obowiązkowi zgłoszenia zmiany w ewidencji gruntów to jednak nie zmienia faktu, iż obowiązkiem organu było ustalenie kręgu stron po wszczęciu postępowania. Na ten obowiązek nie ma wpływu treść art. 21 ustawy, który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten nie wyłącza bowiem stosowania zasad postępowania administracyjnego. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł W. P. i zarzucił: - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ustawy – Prawo budowlane poprzez nie dostrzeżenie faktu, że decyzja Burmistrza Ł. reguluje kwestię rozgraniczenia granic. Wskazano, że strony tej decyzji przez długi czas korzystały z jej skutków prawnych. Nie może być zatem mowy o jej negatywnych skutkach dla stron, szczególnie że w sentencji decyzji zatwierdzono protokolarnie ustaloną granice działek, choć zasadniejszym byłoby posłużenie się zwrotem o ich rozgraniczeniu. Każda ze stron dokładnie zdawała sobie sprawę z jakim rodzajem postępowania ma do czynienia. Dowodzą tego załączone do akt sprawy orzeczenia z innych postępowań prowadzonych przed sądami powszechnymi i administracyjnymi. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić, - błędną wykładnię art. 61 § 4 kpa i art. 107 kpa poprzez pominięcie, że rozstrzygnięcie w tej sprawie reguluje kwestie majątkowe związane z granicą nieruchomości i nie dotyka osobistych prawa i obowiązków zmarłego J. O. Wobec czego uchybienia organu administracji nie kwalifikują się na rażące naruszenie prawa. Wskazano, że w sprawie niniejszej osoba nieżyjąca nie była wnioskodawcą a przynależała jedynie do kręgu osób pośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem. W takim przypadku nie można od razu mówić o wadzie nieważności decyzji. Do wniosku takiego prowadzi treść art. 97, 29 i 30 kpa nie dająca samoistnych podstaw stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku organ II instancji zawsze powinien badać w jaki sposób wykonano zobowiązanie określone w art. 61 § 4 kpa i w jaki sposób zachowywały się strony postępowania. Dopiero ustalenie, że organ uchybił w sposób rażący przepisom co do sposobu ustalenia stron postępowania może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organ korzystała z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. A nadto spadkobiercy J. O. byli reprezentowani przez J. O. W tym stanie rzecz trudno dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, w szczególności niezgodności z treścią art. 29 i 30 kpa, - niezastosowanie art. 1, 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 i 22 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 209 kc w zw. z art. 1035 kc w związku z tym naruszenie art. 157 § 2 w zw. art. 28 kpa poprzez przyznanie J. O. prawa strony postępowania. Wskazano, że po stronie J. O. brak jest interesu prawnego do wszczęcia i bycia stroną postępowania nieważnościowego. Po pierwsze J. O. brała czynny udział w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości Biorąc udział w tym postępowaniu nie informowała organów administracji, że jej mąż nie żyje Ponadto odebrała decyzję administracyjną dotycząca jego osoby. Jednocześnie, jako jeden ze spadkobierców J. O., uchybiła treści art 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie zawiadomiła, ani organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozgraniczenia, ani organu właściwego w zakresie geodezji o zaistniałych zmianach danych dotyczących aktualnych właścicieli nieruchomości. To było bezpośrednią przyczyną tego, że organy administracji, strony postępowania, ustaliły na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Uczyniły to zgodnie z treścią art. 1, art. 2 pkt 8. art 20 ust. 2 pkt 1, art. 21. art 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ten sam sposób postąpił geodeta biorący udział w postępowaniu Równocześnie zaznaczono, że w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości spadkobiercy J. O. byli reprezentowani w osobie J. O. Stąd też w sferze materialnej ich roszczenia podlegały ochronie albowiem w ich imieniu występowała jedna z osób uprawnionych. Nie stoi to w sprzeczności z treścią art 209 kc w związku z art 1035 kc. W konkluzji skargi podniesiono, że to bierność spadkobierców doprowadziła do tego, że organy administracji nie mogły w sposób ostateczny ustalić stron postępowania. W związku z tym nie można właściciela sąsiedniej nieruchomości i organów obarczać tak dotkliwą sankcją za ten stan rzeczy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że są one nie uzasadnione. Skupiają się bowiem przede wszystkim na kwestionowaniu charakteru naruszenia prawa, które miało miejsce przy wydawaniu decyzji organu I instancji. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że naruszenie prawa nie było rażące. Fakt uczestnictwa w czynnościach geodety, osób będących następcami prawnymi osoby zmarłej nie zmienia faktu, iż w decyzji organu osoba ta nadal figurowała i była jej adresatem, jako współwłaściciele jednej z nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu. Spadkobiercy zmarłego nie byli natomiast w postępowaniu reprezentowani i wbrew temu co twierdzi skarżący, nie reprezentowała ich J. O., gdyż nie dysponowała pełnomocnictwem tych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona i podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko taki wzgląd, w rozumieniu art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) mógłby uzasadniać jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie zatwierdzenia ustalonej protokolarnie granicy działek. Powodem stwierdzenia nieważności było błędne ustalenie kręgu stron postępowania i w konsekwencji prowadzenie tego postępowania i skierowanie decyzji do strony, która już w chwili jego wszczęcia nie żyła oraz wydanie decyzji o treści nie znajdującej swojego odzwierciedlenia w przepisach prawnych. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej eliminacja z obrotu prawnego jeżeli została ona obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem takiego postępowania jest zatem ustalenia istnienia takiej wady. Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia 18 sierpnia 2005 r. skierowano do strony – J. O., który zmarł w dniu 6 kwietnia 1997 r. (dowód: postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Sygn. akt [...]). Z protokołu granicznego sporządzonego w dniu 26 września 2005 r. wynika, że czynności dotyczące ustalenia przebiegu granicy były dokonywane z udziałem spadkobierców J. O. Z faktu tego organ prowadzący postępowanie powinien wywieść wniosek, że jedna ze stron nie żyje. Pomimo tego organ w dalszym ciągu traktował J. O. jako stronę postępowania i skierował do niego decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, zatem J. O. jako osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania. Postępowanie administracyjne powinno nadal – mimo śmierci strony – toczyć się, z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. W przedmiotowej sprawie udział tych osób pominięto, stąd też wydanie decyzji dotyczącej sytuacji prawnej osoby, która zmarła, uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide: wyrok NSA z 20 września 2002 r., I SA 428/01, lex nr 83698, wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2006 r., IV SA/Wa 1973/05, lex nr 258282). Wady tej nie usprawiedliwia fakt zaniechania przez samą wnioskodawczynię J. O. poinformowania o śmierci męża zarówno organu prowadzącego postępowanie jak i organu właściwego w zakresie geodezji w celu zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podnieść bowiem należy, że to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenie kręgu osób będących stronami w sprawie. Organ nie dokonał tego zarówno na etapie wszczęcia postępowania jak na etapie wydawania decyzji, pomimo tego że na tym etapie z protokołu sporządzonego przez geodetę jednoznacznie wynika, że J. O. nie żyje. W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 30, poz. 163 ze zm.) organ administracji publicznej w postępowaniu rozgraniczeniowym może wydać trzy rodzaje decyzji: - decyzję o rozgraniczeniu – art. 33 ust. 1, - decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą – art. 105 Kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy, - decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi – art. 34 ust. 2. Wobec takiego unormowania nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wadliwe zatem było wydanie przez Burmistrza Ł. decyzji o zatwierdzeniu ustalonej protokolarnie granicy działek. Do wydania takiego orzeczenia nie ma podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.(vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1997 r., SA/Ka 2492/95, lex nr 31317, wyrok NSA z 22 maja 2003 r., II SA 2630/01, lex nr 148839). Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem zmarłej osoby i skierowanie do niej decyzji jak i wydanie rozstrzygnięcia o treści nie znajdującej podstawy prawnej są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)