I OSK 360/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędziowie NSA Jan Kacprzak, Barbara Adamiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 258/09 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie dokonania z urzędu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu T., gmina T. polegającej na dokonaniu zmiany pola powierzchni działki stanowiącej własność M. i C. G. oznaczonej nr geod. [...] z dotychczasowego [...]ha na aktualne [...]ha oraz pola powierzchni użytków gruntowych w działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w latach 2004 – 2008 dla obrębu miasta T. opracowano numeryczną mapę zasadniczą oraz dokonano modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali. W trakcie tych prac obliczono pola powierzchni użytków gruntowych występujących w poszczególnych działkach. Dotychczasowa powierzchnia działki nr geod. [...], tj. [...]ha, była obliczona metodą mniej dokładną obowiązującą wg ówczesnych standardów, zaś zmiana pola powierzchni przedmiotowej działki na [...]ha nastąpiła w wyniku zastosowania dokładniejszej metody jej obliczenia tzw. analitycznej na podstawie współrzędnych punktów granicznych, a nie zmiany granic tej działki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył M. G. Zarzucił on, iż błędnie obliczono aktualną powierzchnię działki nr geoid. [...], tj. w oparciu o nieprawidłowo odczytane dane. Skarżący przedstawił w tym zakresie własne wyliczenia. Wskazał ponadto, iż organy nie przeliczyły ponownie powierzchni działki nr geod. [...] wraz z działką nr geod. [...], które powstały z działki macierzystej nr geod. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że skoro w sprawie stwierdzono, iż pole powierzchni gruntu różni się od pola powierzchni ewidencyjnej tej działki wykazanej w części opisowej systemu ewidencji gruntów, starosta jako organ prowadzący ewidencję zobligowany był wszcząć i przeprowadzić z urzędu postępowanie w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na który powoływał się skarżący dotyczy możliwości przeprowadzenia przez starostę modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a które to czynności poprzedzają właściwe postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków i jako takie nie mogą być przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie zauważa, iż zmiana pola powierzchni przedmiotowej działki wynika z zastosowania dokładniejszej metody jej obliczenia, tzw. metody analitycznej, na podstawie współrzędnych punktów granicznych, a nie zmiany granic działki nr geod. [...]. Obowiązek zastosowania przez organy geodezyjne wspomnianej metody wynika z przepisów § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i nie podlega uznaniu tych organów. W świetle tej regulacji, numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, a pole powierzchni tej działki określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż organy administracyjne stosując powyższe uregulowania, prawidłowo wyliczyły powierzchnię działki nr geod. [...], samo zaś subiektywne przekonanie skarżącego co do wadliwości przyjętej metody obliczenia powierzchni gruntu nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto za chybione uznano zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 kpa, bowiem skarga poza polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawierała przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, tj. zdarzeń podlegających kognicji art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż przepis ten normuje cele ewidencji gruntów i budynków, gdy tymczasem jest to pojęć stosowanych w ustawie tzw. "słowniczek"; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przywołanie tego przepisu na określenie i doprecyzowanie pojęcia "ewidencja gruntów", a jednocześnie pozbawienia istniejącej ewidencji gruntów i budynków prymatu prawdziwości jako dokumentom urzędowym; 3) naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż aktualizacja ewidencji gruntów i budynków jest tożsama z operatem ewidencji, a nadto, że zmiany w tej ewidencji dokonywane są bez udziału właściciela nieruchomości lub władającego; 4) naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie przepisu § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38., poz. 454 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do ewidencji gruntów i budynków można przyjąć dowolne opracowania i dokonać na tej podstawie zmian powierzchni gruntów; 5) naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; a) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; b) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zastosowanie tego przepisu przez organ jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, gdy przepis ten nie upoważnia organów do dokonywania zmian w ewidencji gruntów, a jedynie wskazuje, kto taką ewidencję prowadzi, zaś Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie subsumcji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwala na swobodną zmianę danych w ewidencjach gruntów i budynków bez udziału właściciela lub władającego. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Starostwo Powiatowe w Białymstoku dokonało aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z urzędu zmieniając powierzchnię działki, jednakże w aktach brak jest konkretnych danych jakie dokumenty i informacje dały powód do wszczęcia tego postępowania z urzędu i dokonania zmiany powierzchni działki. Braków tych nie usunięto również w postępowaniu odwoławczym ani podczas kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Oznacza to, że należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Zarzuty kasacji powinny wskazywać nie tylko numery przepisów prawa materialnego, bądź postępowania, ale także numeru jednostek redakcyjnych wyrażające się w ustępach i punktach . Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zależności od zawartych w niej zarzutów, powinno precyzyjnie wyjaśniać, na czym miał polegać błąd sądu pierwszej instancji w dokonaniu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego lub w jego zastosowaniu (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 459/06l). Jeżeli zdaniem strony skarżącej, sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, wniesiony środek odwoławczy powinien wykazać bezpośredni związek pomiędzy naruszeniem określonego przepisu postępowania a wynikiem sprawy uwagi na tak wysokie wymagania, skarga kasacyjna powinna być sporządzona w imieniu strony przez fachowego pełnomocnika tj. m.in. przez radcę prawnego lub adwokata (art. 175 § 1 p.p.s.a.) Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w pkt. 4 skargi kasacyjnej tych wymogów nie spełnia. Powołane w tym punkcie przepisy § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), których naruszenie kasator zarzuca Sądowi I instancji mają ustępy i podpunkty. Nieprecyzyjne wskazanie podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tych zarzutów. Jako podstawę zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pkt. 5 kasacji wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2006, s. 299). Z powyższego wynika, że Sąd I instancji naruszy art. 134 § 1 p.p.s.a. jeśli oddali skargę, w sytuacji, gdy skarżący nie wskazał w skardze prawidłowo zarzutów, a istniały przesłanki do jej uwzględnienia. Sąd I instancji z urzędu bada bowiem legalność skarżonego aktu administracyjnego. Reasumując, należy wskazać, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, gdyby jej autor zarzucał, że sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić. Tego jednak w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podnosił, stąd zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one także nieuzasadnione. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ww. ustawy). Sposób prowadzenia ewidencji i wprowadzania do niej zmian został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian z urzędu stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieszczą się wyłącznie zmiany przedmiotowe (numeracji działek, oznaczenia budynku, czy powierzchni gruntu) Stosownie do § 85 ust. 1 i 2 rozporządzenia dane mapy numerycznej oraz dane określające pola powierzchni działek ewidencyjnych, nie spełniające obowiązujących standardów technicznych, podlegają systematycznej modyfikacji w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Dokumentacja geodezyjna i kartograficzna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 i ust. 3. Zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest pole powierzchni działki ewidencyjnej, zaś stosownie do § 62 tego rozporządzenia pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Takie brzmienie przepisów oznacza, obliczanie i określanie pola powierzchni działki w sposób precyzyjny w oparciu o nowoczesne elektroniczne urządzenia pomiarowe. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że działka nr [...] i działka nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr. [...] w 1980r. Pole powierzchni działki nr [...] zostało obliczone metodą kombinowaną z trójkątów i wynosiło [...] ha. Do tak obliczonej powierzchni działki dodano poprawkę w wielkości [...] ha co w rezultacie spowodowało, że powierzchnia działki [...] została ustalona na [...] ha. Określonie powierzchni działki z dokładnością do 100m2 było zgodne z §11 obowiązującego w dacie podziału działki [...] (1980r.) zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969r. Nr 11 poz.98). W latach 2004-2008 dla obrębu miasta T. opracowano numeryczną mapę zasadniczą przyjętą następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowaną pod nr. [...]. Aktualnie jak wyżej wspomniano pomiary wykonuje się z dokładnością do 0,0001ha na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych (§61 i 62 rozporządzenia). Oznacza to, że w niezmienionych granicach działki skarżącego w wyniku precyzyjnych pomiarów ustalono jej powierzchnię na [...] ha co obligowało Starostę Białostockiego do dokonania z urzędu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.