I OSK 103/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 34/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na cele budowy drogi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 34/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Starosta N. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] odmówił J. S. wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] i nr [...], położoną w N., wywłaszczoną na cele budowy dróg zbiorczych w ciągu drogi cmentarnej, gdyż żądane odszkodowanie wynikające z decyzji o wywłaszczeniu zostało wypłacone. Wojewoda Małopolski, rozpatrując odwołanie J. S., decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzją i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie strony jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej w uprzednio wydanej decyzji i w konsekwencji jego wypłaty. Wyjaśniono, że określony w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) obowiązek waloryzacji należności na dzień jej zapłaty jest rozwiązaniem szczególnym względem art. 3581 § 2 k.c. Waloryzacja, jakiej domaga się strona jest czynnością wykonawczą organu, ma charakter techniczno-obrachunkowy; nie następuje w drodze decyzji, ani też nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Sprawa zwaloryzowania należnego odszkodowania nie należy do spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ale niedopełnienie waloryzacji (wypłaty w prawidłowej wysokości) stanowić może o nienależytym wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji, co przenosi sprawę należności wypłat na drogę cywilnoprawną. W skardze J. S. zarzucił rażące naruszenie prawa, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżaną decyzję i stwierdził, że Wojewoda Małopolski doszedł do błędnego przekonania, jakoby zaszła podstawa do umorzenia postępowania w sprawie. W szczególności, przed ustaleniem, że sprawa dotyczy wyłącznie waloryzacji odszkodowania, organ powinien uzyskać stanowisko strony w tym zakresie, zamiast przyjmować autorytarnie, że taki właśnie był zakres, wątpliwego co do treści, podania. Nawet jednak przyjecie, że sprawa dotyczy tylko zakresu waloryzacji wypłaconego odszkodowania, to i tak nie można stwierdzić, że do takiej sprawy nie ma zastosowania ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przyznając rację skarżącemu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne WSA podkreślił, że z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji. Istotą waloryzacji jest bowiem ustalenie okoliczności faktycznych, które mają wpływ na końcową wysokość należności pieniężnej, a tę organ ustala decyzją, określoną w art. 132 ust. 3 u.g.n. Stanowisko takie zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 122/08. Zastosowanie art. 105 k.p.a. było zatem nietrafne, a rolą organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do żądań zawartych w odwołaniu. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1 i 3 u.g.n. polegające na przyjęciu, że orzekanie o wypłacie i waloryzacji ustalonego ale niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej; 2. przepisów postępowania w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powstrzymując się od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. przedmiotu złożonego wniosku oraz naruszyły art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia w zakresie przyjęcia, że organ odwoławczy w sposób dowolny określił przedmiot złożonego wniosku oraz podstaw dla ustalenia, iż wypłata zwaloryzowanego odszkodowania następuje w drodze decyzji administracyjnej i nie ma charakteru czynności materialno-technicznej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sprawa wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania nie należy do spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną i organ odwoławczy prawidłowo z tego powodu umorzył postępowanie. Wypłata zwaloryzowanego odszkodowania jest czynnością materialno-techniczną. Na tle art. 132 ust. 1 i 3 u.g.n. nie można stosować domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji. Zwroty użyte w u.g.n., takie jak "podlega waloryzacji", "dokonuje waloryzacji" wyraźnie wskazują, że chodzi o czynność obrachunkową, faktyczną. Waloryzacja sprowadza się do nakazu wypłaty sumy pieniężnej zwiększającej odszkodowanie należne z mocy decyzji. Wypłata, w tym także wypłata należności wynikającej z waloryzacji, jest czynnością wykonującą wydaną już decyzję przyznającą odszkodowanie. Sformułowanie przez WSA twierdzenia, że jest inaczej (tzn. że waloryzacja należy do czynności orzeczniczych organu) nie zastępuje wywodu, jaki WSA powinien był sformułować w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie otrzymał należnej kwoty odszkodowania, a oświadczenie jego żony o otrzymaniu takiej należności zostało według niego sfałszowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły przepisy powstrzymując się od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. przedmiotu złożonego wniosku oraz naruszyły art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania w sprawie. Z akt jednoznacznie wynika, że J. S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomość nr [...] i nr [...], położoną w N., wywłaszczoną na cele budowy dróg zbiorczych w ciągu drogi cmentarnej. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalając, że odszkodowanie zostało wypłacone, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł o odmowie jego wypłaty. Decyzja ta była przedmiotem odwołania J. S., w którym strona kwestionowała ustalenia, jakoby wynikające z decyzji odszkodowanie zostało wypłacone jemu, względnie żonie, A. S. Przy takiej treści odwalania, w którym w żadnym miejscu nie pojawiła się kwestia waloryzacji, Wojewoda podzielając ustalenia organu I instancji dotyczące funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowych i ustalających jednocześnie odszkodowanie przyjął, że w istocie wniosek J. S. dotyczy waloryzacji kwot odszkodowania wynikających z decyzji wywłaszczeniowych. Taka interpretacja odwołania zadecydowała o uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty N. i umorzeniu postępowanie organu I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że dla waloryzacji odszkodowania forma decyzji nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy przedstawionym, niekwestionowanym zresztą stanie sprawy zasadnie WSA stwierdził, że arbitralne ustalenie przez organ odwoławczy treści wniosku strony a w konsekwencji treści odwołania, było niedopuszczalne. Skoro strona we wniosku domagała się wypłaty odszkodowania i od decyzji odmownej złożyła odwołanie kwestionując ustalenia, jakoby odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone, to jednostronne określenie zakresu sprawy przy postępowaniu "na wniosek", nie mogło mieć miejsca. Wobec tego trafnie WSA przypisał organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 105 k.p.a. gdyż dokonując własnej interpretacji żądania J. S. organ II instancji uchylił się od rozpoznania sprawy i bezpodstawnie umorzył postępowanie. Również chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia w zakresie przyjęcia, iż organ odwoławczy w sposób dowolny określił przedmiot złożonego wniosku oraz podstaw dla ustalenia, że wypłata zwaloryzowanego odszkodowania następuje w drodze decyzji administracyjnej i nie ma charakteru czynności materialno – technicznej. Wbrew skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, w szczególności przedstawia zwięźle stan sprawy, skargę i stanowisko organu, wskazuje i wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i wreszcie zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Jeśli chodzi o wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, to kwestia dowolności w zakresie określenia treści wniosku, a także odwołania, została wyżej omówiona. Natomiast w odniesieniu do decyzyjnego orzekania w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, to skarga kasacyjna w ramach zarzutu mającego swe oparcie w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 132 ust. 1 i 3 u.g.n., przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że orzekanie o wypłacie i waloryzacji ustalonego ale niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Ustęp 2 stanowi o prawie jednostki do waloryzacji odszkodowania na dzień jego zapłaty. W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 122/08 /LEX 478286/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że waloryzacja, to dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy - formy decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela, a ponieważ w zaskarżonym wyroku WSA opowiedział się za decyzyjnym rozstrzygnięciem waloryzacji odszkodowania i stanowisko to poprawnie uargumentował, dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną, oddalił.