II SA/Łd 322/09

Dnia 29 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referent stażysta Szymon Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi M. M. i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta T. zezwolił G. i M. M. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 0,7691 ha klasy R IVb, R V i Ł IV, położonych w T., oznaczonych jako działki nr 151 i 152 w obrębie 11. Decyzją tą ustalona została też należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz stała opłata roczna płatna przez okres 20 lat. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2007 r. M. i G. M. wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy T. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawcy na skutek rozporządzenia nieruchomością dokonanego na rzecz innego podmiotu nie są już właścicielami przedmiotowego gruntu. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta T. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej została wykonana do dnia 25 marca 1995 r. Przeniesienie zaś prawa własności gruntu objętego tą decyzją, nie czyni jej bezprzedmiotową. Zbycie gruntów wyłączonych z produkcji rolnej powoduje przejście obowiązku uiszczania opłat na nabywcę. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i G. M. wnieśli o uchylenie jej w całości i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. zdaniem odwołujących się, organ I instancji naruszył: art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że mimo przeniesienia własności nieruchomości objętej decyzją z [...], na zbywcach ciąży nadal obowiązek uiszczania opłaty wynikającej z tej decyzji; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia, w którym organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jednocześnie mówiąc o braku obowiązku uiszczania opłat; art. 162 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] nie jest bezprzedmiotowa i zaniechanie orzeczenia o jej wygaśnięciu, w sytuacji, gdy z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. wynika, że w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę; art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przy rozpoznawaniu wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja jest decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, co oznacza, że jej przedmiotem jest zgoda na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych. Dopiero zaś skutkiem rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest ustalenie związanych z tym kosztów (należności i opłat). Oznacza to, że przedmiot rozstrzygnięcia w tej sprawie nie przestał istnieć, bowiem nadal obowiązuje zgoda na inne niż rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu. Zdaniem Kolegium nadal istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji. Sprawa zaś dotycząca podmiotu zobowiązanego do wnoszenia opłat została uregulowana wprost w art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaden przepis nie wymaga, aby przejście obowiązku uiszczania opłat na rzecz nabywcy dodatkowo potwierdzać wydawaniem decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. i G. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli zarzuty w istocie tożsame z zarzutami odwołania. Zarzucili nadto naruszenie art. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie przez organ odwoławczy stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że obowiązkiem wyłączenia z produkcji rolniczej i leśnej objęte są także grunty innych klas aniżeli enumeratywnie wyliczone w powołanych przepisie, podczas gdy grunty, których dotyczy decyzja w stosunku do której wystąpiono o jej wygaśniecie są gruntami, co do których nie ma obecnie zastosowania konieczność administracyjnego wyłączania ich z produkcji rolnej lub leśnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w Rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe" jednoznacznie przesądza o losie ostatecznych decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wydanych na podstawie ustawy 26 marca 1982 r. i wykonanych do dnia 25 marca 1995 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Decyzje te nie tracą mocy obowiązującej i nadal pozostają w obrocie prawnym. W kwestii zaś dotyczącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym organ podkreślić, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji, a strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co czyni skargę niezasadną. Istota sporu w postępowaniu niniejszym sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do wygaszenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a decyzji z dnia [...] Burmistrza Miasta T., a w szczególności czy decyzja ta uzyskała przymiot bezprzedmiotowości. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość decyzji mogą mieć charakter przedmiotowy i podmiotowy (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 309). Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Bezprzedmiotowość może być spowodowana także zmianą stanu prawnego, dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.listopada 1998 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 660/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 44589). Na trwanie i skuteczność stosunków prawnych, powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeśli zatem nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te wiążą nadal, mimo że odpadła lub zmieniła się podstawa prawna ich wydania (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, "Państwo i Prawo" 1992, nr 7, s. 53; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.maja 2005 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2389/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 166902, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21.listopada 2006 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Op 418/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 327417). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności podnieść należy, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] wydana została na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Poza sporem jest również, iż została ona wykonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nowa ustawa w art. 35 zawiera normy intertemporalne, pozwalające ustalić jakie przepisy należy stosować do decyzji wydanych przed jej wejściem w życie oraz jaki jest status tych decyzji. I tak, w myśl ust. 1 tegoż przepisu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. W stosunku do ostatecznej decyzji z [...] zastosowanie znajdują zatem przepisy ustawy z 1982 roku. Nadto żadnego wpływu na los spornej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustaleniu opłat z tego tytułu nie mają przepisy art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3lutego 1995 roku. Przepisy te uzależniają utratę ważności tych decyzji od tego, czy zostały wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy. Już z tego powodu nie można mówić o utracie ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...], jak już bowiem wyżej wspomniano, decyzja ta została wykonana przed dniem 25 marca 1995r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem nastąpiło faktyczne wyłączenie, objętych decyzją gruntów, z produkcji rolniczej. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera ponadto przepis przejściowy, dotyczący umorzenia stałych opłat rocznych, ustalonych na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 roku. Umorzenie opłat przewidziane w tym przepisie następuje z mocy prawa, mimo że nie utraciła ważności decyzja, w której opłaty te zostały ustalone. Jak stanowi art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku, umorzenie to następuje w odniesieniu do stałych opłat rocznych, o ile ich kwota jest równa lub niższa od 10 zł. Stałe opłaty roczne ustalone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] nie mieszczą się niewątpliwie w hipotezie przytoczonego przepisu. Skoro rozwiązania przyjęte w nowej ustawie nie przewidują umorzenia obowiązku opłat z przyczyn innych niż enumeratywnie wymienione, a bez wątpienia nie są to przesłanki, które organy mogłyby uwzględnić w stosunku do skarżących, nie ma podstaw do umorzenia opłat. Naturalną konsekwencją powyższych rozważań musi być uznanie, iż obowiązek uiszczania opłat nałożony na M. i G. małżonków M. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] nie wygasł. Zbycie zatem nieruchomości przez M. i G. M. na rzecz innego podmiotu - Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A M. G. M., nie ma znaczenia dla oceny przesłanek bezprzedmiotowości, spór ten strona może rozstrzygnąć ewentualnie w postępowaniu egzekucyjnym Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 listopada 2006 roku (sygn. akt II SA/Op 418/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 327417), iż z przepisów art. 35 ustawy z 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości ustalonej ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 13 oraz art. 4 pkt 7 ustawy z 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych trwa przez okres wynikający z art. 4 pkt 7 tej ustawy także po wejściu w życie ustawy 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chyba że decyzja utraciła ważność na mocy art. 35 ust. 3 lub opłata roczna uległa umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 35 ust. 4 nowej ustawy. Jak już wyżej wskazano, w stosunku do obowiązku skarżących, ustalonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...], nie znajdują zastosowania przepisy art. 35 ust. 3 i 4 nowej ustawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona w skardze okoliczność, iż grunty, których dotyczy decyzja w stosunku do której wystąpiono o jej wygaśnięcie są gruntami które w obecnym stanie prawnym nie wymagają administracyjnego wyłączania ich z produkcji rolnej lub leśnej. Jak słusznie bowiem podniósł organ odwoławczy, zmiana przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nawet w sytuacji, gdy objęte decyzją grunty na mocy nowych przepisów nie wymagałyby już decyzji o wyłączeniu, nie czyni tej decyzji bezprzedmiotową. Nie utraciła ona mocy obowiązującej i nadal pozostaje w obrocie prawnym. W konsekwencji należy przyjąć, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji o braku podstaw do uznania za bezprzedmiotową decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...]. W tej sytuacji kwestia interesu skarżącej lub interesu społecznego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro zabrakło koniecznej przesłanki wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest bezprzedmiotowości decyzji. Co prawda organy administracji wadliwie uznały, iż obowiązek uiszczania opłat wynikających z powoływanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. przeszedł na nabywcę gruntów tj. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A z M. i G. M. (przekształconą następnie w spółkę jawną), tym niemniej okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie zmienia faktu, iż brak było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianej decyzji. Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. zauważyć wypada, iż brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek, ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut takiego naruszenia może jednakże odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze nie wykazano natomiast, by naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. A.G.