II OZ 803/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 508/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 508/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w skardze na powyższą uchwałę Wojewoda K. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazując, iż na podstawie tego aktu uchwalane są plany zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody K. pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały spowodować może wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zaznaczył, że przepis ten wyklucza spośród aktów podlegających wstrzymaniu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak wynika z § 4 uchwały weszła w życie z dniem podjęcia i została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy. Zażalenie na powyższe zarządzenie złożył Wojewoda K., wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niezastosowanie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędne przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego oraz art. 2 ust. 1 z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że akt wszedł w życie mimo nieogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wojewoda K. podniósł, że przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wyjątek zaś zawarty w art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do aktów prawa miejscowego. Nadto żaden akt normatywny, nawet gdyby studium było aktem prawa miejscowego, nie może wejść w życie bez publikacji w stosownym dzienniku urzędowym o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...) - art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w spawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. jest aktem prawa miejscowego i weszła w życie w związku z ogłoszeniem w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z pózn. zm.), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała taka jedynie inicjuje proces planistyczny na terenie danej gminy, jest pierwszym z etapów procedury planistycznej, w wyniku której uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego. A zatem, sama możliwość wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdeterminowana jest treścią obowiązującego studium, sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Bezpośrednie skutki mogą bowiem wystąpić jedynie wskutek wejścia w życie planu miejscowego. Należy wskazać, że w odniesieniu do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżącemu będzie służyła odrębna skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaś w ramach tej skargi - możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.