I SA/Wa 539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. i A. C., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność małżeństwa J. i A. C. oraz J. C. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...]. Orzeczenie to utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność małżeństwa J. i A. C. oraz J. C. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji pozostało do rozpatrzenia odwołanie J. i A. C. z dnia [...] września 1952 r., które do organu pierwszej instancji wpłynęło w dniu 27 września 1952 r. Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. zostało doręczone J. i A. C. Ze względu na nieznany adres zamieszkania J. C. orzeczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 4 września do 28 października 1952 r. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776). Podstawy prawne wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania orzeczenia z dnia 11 września 1952 r. przestały obowiązywać, gdyż dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. utracił moc z dniem 5 kwietnia 1958 r. na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), natomiast rozporządzenie z dnia 24 września 1934 r. utraciło moc z dniem 31 stycznia 1952 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Zdaniem organu odwoławczego, skoro przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu utraciły moc, to postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 1952 r. i umorzył postępowanie. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa wniósł P. S., zarzucając nieważność postępowania wynikającą z faktu wydania decyzji skierowanej m.in. do strony, która nie żyje; naruszenie przepisów postępowania, poprzez nie uwzględnienie przesłanek bezwzględnej nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1952 r.; naruszenie przepisów postępowania przez bezpodstawne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania (art. 105 k.p.a.) i tym samym nie rozpoznanie istoty sprawy (art. 77 k.p.a.). Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1263/07 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (druga instancja) prowadzone było wobec osoby nieżyjącej – A. S]., która zmarła w 2004 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 1952 r. (pierwsza instancja) prowadzone było wobec J. C., który zmarł w S. w 1945 r. Sąd wskazał, iż przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) - obowiązującego w dniu wydania orzeczenia administracyjnego - miały zastosowanie do postępowania we wszystkich sprawach z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez władze i urzędy administracji państwowej i samorządu terytorialnego. Z przepisów art. 73, art. 82, art. 83, art. 87 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, bezpośrednio wyższej. Odwołanie wnosi się w ciągu 14 dni po ogłoszeniu lub doręczeniu decyzji. Przed upływem terminu dla odwołania, decyzja nie ulega wykonaniu. Decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych jest ostateczna, a decyzja, której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych, jest prawomocna. Sąd stwierdził, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1952 r. (decyzja) nie zostało doręczone stronie, ani nie zostało ogłoszone - a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, co oznacza, że orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. nie stało się ani ostateczne, ani prawomocne, ani wykonalne. Sąd podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ administracji publicznej, który podejmuje decyzję, jest nią związany od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia stronom. Jeśli zatem nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji, to nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków. Jeżeli więc współwłaściciel nieruchomości w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. [...] września 1952 r., nie żył, to organ administracji nie mógł mu doręczyć decyzji przesyłką listową, ani też nie mógł uznać decyzji za doręczoną przez ogłoszenie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 217/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji (postanowienia) stanowi ich wprowadzenie do obrotu prawnego, egzystencja prawna decyzji (postanowienia) rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność małżeństwa J. i A. C. i J. C., zostało doręczone J. i A. C. W dniu 27 września 1952 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie J. i A. C. z dnia 26 września 1952 r. od powyższego orzeczenia. NSA stwierdził, że doręczenie J. i A. C. - stronom postępowania wywłaszczeniowego - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Dla wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego wystarczy doręczenie tej decyzji chociażby jednej ze stron danego postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA, skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. nr [...] zostało doręczone J. i A. C., to nie można skutecznie twierdzić - jak czyni to błędnie Sąd pierwszej instancji - że decyzja wywłaszczeniowa nie istnieje w obrocie prawnym. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji, przyjmując w niniejszej sprawie konstrukcję "nieaktu", jest niekonsekwentny w swoich rozważaniach. Jeśli bowiem nie istniałoby w obrocie prawnym powyższe orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., to w takim razie decyzja organu drugiej instancji dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, powinien byłby orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 73 oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 82 i art. 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami. W ocenie NSA za zasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż orzeczenie z dnia [...] września 1952 r. "ani nie zostało stronie, ani nie zostało ogłoszone", przy czym nie określił tej strony. Zdaniem NSA, jeśli przyjąć, że Sąd pierwszej instancji miał na myśli J. C., to Sąd ten sam ustalił, że J. C. zmarł w S. w 1945 r. To ustalenie Sądu znajduje oparcie w znajdującym się w aktach sprawy postanowieniu Sądu Powiatowego w W. z dnia 13 września 1974 r., sygn. akt Ns [...]. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie rozważył też kwestii dotyczących doręczenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. J. i A. C. i wniesienia przez nich odwołania oraz wynikających z tego skutków prawnych. NSA zwrócił uwagę, że Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania J. i A. C. - utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] września 1952 r., zaś decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [..] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność powyższego orzeczenia z dnia [....] kwietnia 1953 r. NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji stwierdza, iż postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (druga instancja) prowadzone było wobec osoby nieżyjącej – A. S. Sąd nie rozważył jednak, czy i jaki to miało wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Czym innym jest skierowanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, a czym innym brak udziału w postępowaniu jej następców prawnych (jeśli taki brak miał miejsce w postępowaniu administracyjnym). Jak zdaje się wynikać z akt sprawy profesjonalny pełnomocnik, który reprezentował A. S. był w jednej kancelarii prawnej z synem A. S., tj. skarżącym P. S. – Kancelaria [...]. NSA podkreślił, że przepis art. 145 P.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się do tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art.190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe rozważyć trzeba, jaki wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji miała okoliczność prowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji wobec osoby nieżyjącej – A. S. Odnosząc się do powyższej kwestii, a tym samym do dotyczącego tej kwestii zarzutu skargi, podnieść należy, że bezspornie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu [...] listopada 2005 r. A. S., spadkobierczyni J. i A. małżonków C., już nie żyła. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu zgonu A. S. zmarła 17 lutego 2004 r. Z akt sprawy wynika również, że spadkobiercami A. S. są J. S. i P. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 2007 r. - k.62 akt sądowych). W dniu 19 października 2003 r. A. S. udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi G. M., prowadzącemu wspólnie z synem A. S. – P. S. kancelarię adwokacką w formie spółki cywilnej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji została ona doręczona adwokatowi R. D. na adres Spółki Adwokackiej D. i S.. Organ odwoławczy doręczył zaskarżoną decyzję adwokatowi R. D., jako pełnomocnikowi A. S., R. C., A. S. i P. S. a to z uwagi na udzielenie pełnomocnictwa przez te osoby w dniu 22 października 1999 r. Jednakże z treści pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi R. D. wynika, że obejmowało ono umocowanie wyłącznie do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1953 r., która zakończyła się decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została zatem doręczona adwokatowi nie mającemu umocowania do prowadzenia sprawy w postępowaniu zwykłym, odwoławczym od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1952 r. Pełnomocnikiem A. S. ustanowionym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją był adwokat G. M., któremu zaskarżonej decyzji również nie doręczono. W piśmie z dnia 13 listopada 2003 r. adwokat G. M. informował, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi R. D. wygasło i prosił o kierowanie wszelkiej korespondencji na swoje nazwisko i adres kancelarii. Z kolei z pisma Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 listopada 2003 r. wynika, że zwraca się do adwokata G. M. o udzielenie informacji, czy pozostali spadkobiercy również ustanowili nowego pełnomocnika i czy wygasło pełnomocnictwo udzielone adwokatowi R. D. Z akt sprawy nie wynika, czy pismo powyższe zostało doręczone adwokatowi G. M. ( brak dowodu doręczenia), a w każdym razie odpowiedzi na zadane przez organ odwoławczy pytanie nie ma w aktach sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższej kwestii, lecz doręczył zaskarżoną decyzję adwokatowi R. D., mimo iż, jak wyżej Sąd wskazał, z treści pełnomocnictwa z dnia 22 października 1999 r. nie wynika, aby obejmowało ono również postępowanie zwykłe prowadzone z odwołania J. i A. małżonków C. To ustalenie musi prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została doręczona R. C., P. S. i A. S.. Okoliczność, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi R. D. obejmowało prowadzenie wyłącznie postępowania nadzorczego i było to pełnomocnictwo szczególne potwierdził na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. skarżący P. S. Skargę do tutejszego Sądu wniósł jedynie P. S. a fakt niedoręczenia zaskarżonej decyzji R. C., A. S. i przedstawicielowi ustawowemu małoletniego J. S. prowadzi do stwierdzenia, że osoby te wobec niedoręczenia decyzji organu drugiej instancji pozbawieni zostali możliwości jej zaskarżenia. Powyższe ustalenia mają też konsekwencje dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w związku z prowadzeniem postępowania przez organ odwoławczy wobec nieżyjącej A. S.. Skoro zaskarżona decyzja nie została prawidłowo i skutecznie doręczona spadkobiercom A. S. – P. S. i małoletniemu J. S. a także A. S. i R. C. (jako spadkobiercy J. C.) i nie brali oni udziału w postępowaniu, to w istocie fakt prowadzenia postępowania wobec nieżyjącej A. S. (a też bez udziału jej spadkobierców) ma wpływ na legalność zaskarżonej decyzji. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa) Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi – w ocenie Sądu - rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2003 r. sygn. II OSK 406/08, publ. w internetowej bazie NSA; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. I SA 428/01, publ. OSP 2004/3/33). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe okoliczności i wydane rozstrzygnięcie doręczy właściwym stronom postępowania. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał tej decyzji merytorycznie pod względem jej zgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.